O debate sobre execuções fiscais de pequeno valor no STF e no CNJ

1. O tema das execuções fiscais no STF e no CNJ

O tema das execuções fiscais vem o ocupando o debate sobre eficiência judicial há alguns anos, especialmente depois que o Conselho Nacional de Justiça (CNJ) passou a fazer levantamentos quantitativos e qualitativos sobre a duração das ações judiciais, economicidade e eficácia do Judiciário  [1].

Algumas resoluções vêm sendo adotadas pelo CNJ visando a garantir a celeridade processual, estimular a formação de consensos e a autocomposição extintiva de ações, dar efetividade aos instrumentos de localização de devedores e constrição de bens, além de reduzir o tempo de duração dos processos.

Nesta esteira é que o STF julgou o RE 1.355.208 (Tema 1.184) determinando a extinção de execução fiscal de pequeno valor, fixando balizas para o ajuizamento de execuções fiscais em todo o país.

A tese adotada pelo STF ficou assim descrita:

“1. É legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor pela ausência de interesse de agir tendo em vista o princípio constitucional da eficiência administrativa, respeitada a competência constitucional de cada ente federado.

2. O ajuizamento da execução fiscal dependerá da prévia adoção das seguintes providências: a) tentativa de conciliação ou adoção de solução administrativa; e b) protesto do título, salvo por motivo de eficiência administrativa, comprovando-se a inadequação da medida.
3. O trâmite de ações de execução fiscal não impede os entes federados de pedirem a suspensão do processo para a adoção das medidas previstas no item 2, devendo, nesse caso, o juiz ser comunicado do prazo para as providências cabíveis”;

A proposta de voto apresentada pela relatora do caso, ministra Carmen Lúcia, falava em um limite de R$ 20 mil como condição adicional para a propositura de execuções fiscais. Entretanto, após pedido de ingresso da Abrasf [2] como amicus curiae, apresentando dados sobre os baixos montantes dos lançamentos e de cobrança de IPTU em todo o país, esse piso foi excluído do voto condutor.

Este recente julgado do STF se esquivou de um outro precedente da própria corte, fixado no RE 591.033 (Tema 109), quando o STF declarara inconstitucional uma lei do estado de São Paulo que definia um limite (pequeno valor) para ajuizamento de execuções fiscais. Segundo o STF, a norma estadual agredia a autonomia tributária das municipalidades paulistanas.

Contudo, o singelo fundamento que justificou o verdadeiro overruling do Tema 109 pelo RE 1.255.208 (Tema 1.184) foi a mudança na Lei de Protestos de Título Extrajudiciais (Lei Federal nº 12.767/2012) que incluiu as certidões de dívida ativa entre os títulos passíveis de protesto extrajudicial.

Mesmo assim, o Tema 1.184 não fixou qualquer valor como limite pecuniário para o ajuizamento de execuções fiscais, tendo afirmado ainda que deveria ser “respeitada a competência constitucional de cada ente federado”.

Inobstante, o Conselho Nacional de Justiça (CNJ) editou a recente Resolução nº 547/2024, na qual, além de detalhar as providências administrativas necessárias e prévias ao ajuizamento de execuções fiscais (v.g. cobrança e negociação, protesto ou negativação de nomes de devedores e movimentação de execuções fiscais), instituiu um piso de R$ 10 mil reais como o valor mínimo para o ajuizamento de execuções fiscais contra um mesmo devedor.

2. Reações do Poder Judiciário e dos municípios à resolução CNJ nº 547/2024

A recente resolução vem provocando diversos movimentos e reações no âmbito das execuções fiscais. Alguns juízes têm exigido a comprovação das medidas administrativas prévias. Outros vêm sumariamente extinguido grande número de ações executivas, sem perquirir quem deu causa à sua paralisação.

Algumas dessas decisões começam a chegar aos tribunais estaduais por meio de recursos, uma vez que a maioria dos exequentes pretende manter o curso das cobranças judiciais propostas.

Essa posição é mais dramática para grande parte dos municípios brasileiros, que têm no IPTU e nas multas administrativas de pequeno valor parcelas importantes de suas arrecadações. Para eles, somente a ameaça da execução forçada (judicial) é capaz de assegurar em ultima ratio a autoridade da tributação imobiliária e a coercitividade do exercício do poder de polícia local.

Num dos primeiros julgamentos colegiados [3] sobre o tema, o Tribunal de Justiça de São Paulo reformou decisão de juiz de primeiro grau que assinalou o prazo de trinta dias para o município de Capão Bonito comprovar a adoção das providências administrativas e condições estatuídas pelo STF no referido julgamento do RE 1.355.208 e na Resolução 547. O TJ-SP fundamentou sua decisão nos seguintes argumentos:

1) A decisão do STF no RE 1.355.208 (Tema 1.184) não teve efeitos “ex tunc”;

2) As providências de protesto ou negativação de devedores foram apenas facultadas aos exequentes.

A estes argumentos somam-se fatos e fundamentos jurídicos de igual ou maior peso, especialmente alguns que já foram apresentados ao CNJ, por parte da Abrasf, do Fórum de Procuradores Gerais Municipais e da Frente Nacional de Prefeitas e Prefeitos (FNP). A proposta visa a não só evitar a extinção em massa de execuções fiscais, mas, sobretudo, implementar critérios e medidas de eficiência e economicidade para as ações executivas fiscais.

3. Questões e fundamentos para mudança na Resolução nº 547/2024 e na condução das execuções fiscais pelo Poder Judiciário brasileiro

3.a. O impacto sobre o IPTU, taxas e multas administrativas municipais.

Como já se pode entrever dos argumentos acima ventilados no agravo de instrumento julgado pelo TJ-SP, o CNJ não poderia determinar de sopetão e com efeitos retro-operantes a extinção de milhões de execuções fiscais de IPTU e de multas administrativas, por força de um limite tão elevado (dez mil reais), diante da disparidade sócio-econômica e financeira dos Municípios brasileiros.

Belém, capital do estado do Pará, por exemplo, tem 88% das suas cobranças judiciais de IPTU abaixo de R$ 10 mil [4]. Pelo critério do CNJ elas poderiam ser simplesmente extintas, inviabilizando a arrecadação dos valores nelas cobrados, já que sua cobrança administrativa não se revela tão eficaz com o simples uso do protesto ou da negativação de devedores, como será analisado mais abaixo.

Com efeito, a perda da possiblidade de execução patrimonial forçada desautoriza e enfraquece a impositividade de qualquer tributo, ao sinalizar, para a imensa maioria dos contribuintes, que eles não serão cobrados judicialmente. Essa determinação atinge também a cogência das multas administrativas (poder de polícia) e das taxas municipais eventualmente inadimplidas.

3.b. A origem corriqueira da paralisação das execuções fiscais. Falta de estrutura e inapetência funcional do Poder Judiciário para transformar “direitos em fatos”. O equívoco da “Taxa de Congestionamento”.

Há ainda outras questões graves decorrentes da Resolução 547/2024.

Do ponto de vista processual, ela lobriga temor ainda maior, pois a falta de movimentação das execuções fiscais não decorre usualmente de falhas das Certidões de Dívida Ativa (CDAs) ou de inação das Fazendas Públicas locais. A quase totalidade das ações executivas tributárias e não-tributárias está paralisada por omissão ou deficiência da máquina judiciária, que dedica pouquíssima estrutura e atenção às execuções fiscais.

Aliás, na imensa maioria dos casos sequer cumprem a determinação do artigo 7º e seguintes da Lei de Execuções Fiscais, que instituem o chamado “impulso oficial”, automatizando a sequência de atos judiciais de citação e constrição patrimonial, sem a necessidade de qualquer concurso da parte autora.

A omissão dos juízes das execuções fiscais se torna ainda mais evidente nos casos de cobrança de IPTU e taxas fundiárias, em relação aos quais as CDAs indicam o respectivo imóvel. Por se tratar de obrigação propter rem, o imóvel representa a garantia natural da dívida, devendo sofrer a imediata constrição. Mesmo em caso de alienação ou transferência de domínio, ele pode ser objeto de arresto, sendo a dívida de IPTU uma obrigação ambulatória (cf. artigo 130 do CTN [5]).

Também é comum a omissão dos juízos das execuções fiscais no que tange à utilização sistemática, em massa, dos instrumentos de constrição de dinheiros e ativos dos devedores, tais como: Serp-Jud, Sibajud, Serasajud, Bacenjud, Infojud, Sniper, entre outros.

Na verdade, é preciso dizer que o Judiciário sempre detestou as execuções fiscais. A estrutura dedicada à cobrança das dívidas ativas sempre foi diminuta. Na maioria das capitais há apenas uma ou duas varas vinculadas ao processamento de milhares de execuções fiscais. No interior, tradicionalmente as execuções ficavam abandonadas, indesejadas, tratadas como os “patinhos-feios” dos cartórios.

Muita culpa se colocou sobre a LEF, apesar de ter sido ela uma lei com normas à frente do seu tempo.  A rigor, suas previsões de automatização e operação eletrônica em massa jamais foram implementadas.

Os juízes, por sua vez, nunca foram treinados e inspirados a transformar “direitos em fatos”. Proverbiando Carnellutti [6], continuam sendo formados para transformar “fatos em direitos”, proferindo sentenças e votos.

Portanto, a taxa de congestionamento criada para aferir a duração razoável dos processos jamais poderia ser aplicada às execuções fiscais, que ostentam a desonrosa “taxa de paralisação” de 88%. Ou seja, apenas 12% do acervo total de execuções fiscais ajuizadas são extintos por ano, remanescendo o restante sem decisão final.

Há uma nítida impropriedade deste método comparativo, diante da realidade omissiva do Poder Judiciário e, sobretudo, porque as ações executivas fiscais não seguem os mesmos critérios procedimentais das demais ações em curso no Poder Judiciário brasileiro. Com efeito, não foram sequer incluídas nas regras de duração razoável do processo estabelecidas pelo CNJ (como a “Meta 5”), tampouco constando na lista de cobranças de movimentação processual mínima mensal das Corregedorias Gerais de Justiça do tribunais estaduais.

Na prática, a grande massa de execuções fiscais não recebe despachos ou decisões por longos meses, em evidente descumprimento dos artigos 7º e seguintes da LEF vigente.

Portanto, aplicar a famigerada Taxa de Congestionamento para detratar a imobilidade das execuções fiscais diante da situação das demais ações em curso no Poder Judiciário nacional, é como comparar laranjas com paralelepípedos.

3.c. Custos judiciários com as execuções fiscais, cooperação e despesas municipais com o custeio dos cartórios de dívida ativa e diferentes realidades econômicas e financeiras das Ccomarcas brasileiras, à luz do princípio da economicidade.

Em relação à economicidade das execuções fiscais e a fixação de um valor mínimo de ajuizamento de R$ 10 mil, o cálculo também se afigura impertinente e viola a própria tese firmada pelo STF, que assegurou a “competência de cada ente federado”, isto é, o respeito ao subprincípio da subsidiariedade, corolário do princípio federativo.

Esta violação fica demonstrada, em primeiro lugar, porque não se considerou os custos efetivos médios das Comarcas que cobram dívidas municipais nas grandes, médias e pequenas cidades do imenso Brasil (são mais de 4.300 municípios com menos de 30 mil habitantes). E, ainda mais grave, não reconheceu os investimentos e despesas correntes realizados pelos municípios com recursos humanos e financeiros próprios para o custeio da cobrança das dívidas tributárias e não-tributárias nos parcos órgãos judiciais, serventias ou cartórios dedicados a essa tarefa.

Por exemplo, no estado do RJ o convênio de cooperação financeira e operacional para esta finalidade é imposto pelo TJ-RJ. Tem comarca em que a Vara Única é quase toda bancada pelo município (salvo o salário do juiz e do escrivão) [7].

Portanto, atualmente não custa tão caro ao Judiciário “cobrar” as dívidas dos municípios em todo o Brasil, não se afigurando adequada a fixação de um limite nacional de valor para ajuizamento de ações, numa Federação continental, com cidades e regiões tão diversas.

4. A falsa premissa que sustentou o overruling do Tema 109 pelo Tema 1.184

Por fim, é preciso dizer que há grave inconsistência na principal premissa que estimulou a severa restrição às execuções fiscais (de pequeno valor) nos termos contidos no Tema 1.184, superando o holding anterior do Tema 109.

Com efeito: a mera possibilidade de protestos e seus efeitos de “negativação” de nomes dos devedores (para restrição do acesso a linhas de crédito no mercado privado ou em entidades públicas) não constituiu mecanismo ou instrumento substitutivo da coercitividade e eficácia da execução forçada (judicial).

Os protestos ou mesmo as negativações diretas dos devedores vêm recuperando percentuais cada vez menores das dívidas inadimplidas, exigidas por meio desta modalidade de pressão creditícia e psicológica.

Um dos bons exemplos do problema é o município do Rio de Janeiro. Quando implementou os protestos, há cerca de oito anos, chegou a alcançar percentuais de recuperação superiores a 20% das dívidas reclamadas extrajudicialmente. Contudo, no ano de 2023 não conseguiu mais do que 9% de quitação dos títulos protestados.

Essa situação se repete em diversos outros municípios e ela se deve, basicamente, a três fatores.

O primeiro é o custo elevado para se dar baixa no protesto de títulos. Em diversos estados, as tabelas de emolumentos impõem despesas por vezes superiores ao montante do próprio crédito tributário ou não-tributário apontado.

O segundo fator é de ordem macroeconômica. O Brasil tem hoje mais de 60 milhões de CPF negativados, o que mitiga significativamente o impacto da redução do acesso ao crédito sobre a pessoa física ou jurídica decorrente do protesto negativações. Em geral, o CPF devedor de IPTU é o mesmo que já está há muito tempo “’sujo na praça”.

O terceiro fator, decorre da mudança do mercado de crédito no Brasil. Como resposta à realidade da macro inadimplência e do empobrecimento das famílias e indivíduos, proliferaram cooperativas [8] e outras empresas de crédito popular (ou mesmo do middle market) que não mais exigiam certidão negativa ou “nome limpo” para concessão de empréstimos. Elas preferiram aumentar juros ou exigir mais garantias para tornar o negócio de empréstimo de dinheiro rentável, mesmo com eventual crescimento do default.

Nesta esteira, os grandes bancos também mudaram os critérios e introduziram a figura do “credit score”, mitigando a negativação como fator decisivo para acesso a linhas de crédito e empréstimos pessoais.

Portanto concluir que protesto ou a negativação do CPF/CNPJ é a “bala de prata” que justificará a eliminação de milhões de execuções fiscais, revela desconhecimento da realidade econômica e financeira do país ou uma significativa deficiência nas pesquisas da realidade atual do acesso ao crédito no Brasil.

Não se nega que o protesto e a negativação sejam medidas válidas e estratégicas. Mas é preciso sublinhar que elas não resolvem grande parte da inadimplência tributária disseminada no país, não se podendo relegá-la à espera de um pagamento voluntário, para evitar a prescrição extintiva de créditos tributários, que equivalente à remissão e renúncia indireta de receitas públicas.

5. Conclusão

A reação às primeiras decisões judiciais de extinção de execuções fiscais em razão do “valor mínimo de ajuizamento” ou a exigência judicial de comprovação (retroativa) da adoção de medidas administrativas, vêm dando origem a inúmeros recursos junto aos Tribunais Estaduais, provocando a movimentação desnecessária da máquina judiciária, que poderia estar sendo direcionada para a efetividade das execuções fiscais paralisadas.

Assim, espera-se que o CNJ reveja a Resolução 547/2024 em tempo de fazê-la funcionar a favor da satisfação dos créditos fiscais ou dos respectivos credores públicos.

Antes de se escorraçar as cobranças de pequeno valor, detratando a Lei nº 6.830/80 como “fracassada”, parece preciso:

(1) Fazer funcionar os mecanismos atuais disponíveis de constrição automática e em massa de bens dos devedores;

(2) Investir em estrutura e qualificação do Judiciário para cumprir sua missão de transformar “direitos em fatos”;

(3) Inovar a legislação tributária, processual e os sistemas digitais de arrecadação para:

(a) Prevenir a inadimplência massiva e o seu uso como estratégia de autofinanciamento de curto, médio ou longo prazo das empresas e das famílias brasileiras;

(b) Introduzir medidas de constrição administrativa autoexecutórios, retirando esta responsabilidade e função imediatas do Poder Judiciário – que poderá controlar a posteriori os atos realizados pela Fazenda Pública.

Estas medidas já vêm sendo ampliadas em vários outros domínios da vida civil, como a apreensão de veículos em via pública, quando ostentam dívidas de multas de trânsito ou de taxas de licenciamento anual; ou na desjudicialização dos inventários e arrolamento de bens de falecidos, mesmo quando há menores entre os herdeiros.

Contudo, até que essa nova realidade se instale minimamente no ordenamento jurídico brasileiro, não se pode simplesmente desmontar o sistema legal vigente, ameaçando a arrecadação dos entes federados (especialmente dos municípios), pondo em xeque a autoridade da tributação e tornando tíbios os atos decorrentes do poder de polícia local, num país que pretende ordenar o conturbado cotidiano dos cidadãos e das empresas nas cidades.

[1] Cf. https://www.cnj.jus.br/pesquisas-judiciarias/justica-pesquisa/publicacoes-justica-pesquisa/

[2] Associação Brasileira das Secretarias de Finanças da Capitais

[3] Agravo de Instrumento nº 2072483-57.2024.8.26.0000.

[4] Levantamento interno realizado pela Abrasf e FNP.

[5] Art. 130. Os créditos tributários relativos a impostos cujo fato gerador seja a propriedade, o domínio útil ou a posse de bens imóveis, e bem assim os relativos a taxas pela prestação de serviços referentes a tais bens, ou a contribuições de melhoria, sub-rogam-se na pessoa dos respectivos adquirentes, salvo quando conste do título a prova de sua quitação.

[6] CARNELUTTI, Francesco. Sistema de Direito Processual Civil. São Paulo: Classic Book, 2000, v. 1, p. 288.

[7] https://www.tjrj.jus.br/web/guest/municipios-conveniados-execucao-fiscal

[8] Hoje o Brasil tem mais de 5 mil cooperativas de crédito em funcionamento regular nas diversas regiões do país.