Fusão informacional entre agência de inteligência financeira e agentes de persecução penal

Em 2022, o STF (Supremo Tribunal Federal) já havia afirmado que, em um Estado democrático de Direito, “o serviço de inteligência do Estado (…) é necessário, mas não pode ser desempenhado fora de estritos limites constitucionais e legais, sob pena de comprometer a democracia em sua instância mais central, que é a de garantia dos direitos fundamentais” (ADPF 722).

Há mais de duas décadas, o Coaf, órgão de inteligência financeira, alimenta um colossal banco de dados de transações financeiras de cidadãos brasileiros e estrangeiros. Segundo informações do próprio órgão, em 2024, já eram mais de 50 milhões de comunicações de transações envolvendo número ainda maior de pessoas, físicas e jurídicas.

É legítimo, portanto, o temor de que esse gigantesco volume de dados sigilosos, privados, e muitas vezes sensíveis, possa ser instrumento de abuso se compartilhado com outros órgãos do Estado dotados de poderes de persecução: Polícia e Ministério Público.

Por esse motivo, o legislador foi prudente ao dar esse imenso poder informacional ao Coaf sem lhe dar, ao mesmo tempo, poderes de investigação, limitando sua atividade à produção de relatórios quando concluir, espontaneamente, que há suspeita concreta da prática de crime de lavagem de dinheiro.

A suspeita autoriza a remessa dos relatórios aos órgãos com poder de persecução que possuem amplos poderes de intervenção em direitos fundamentais (investigação, indiciamento, pedido de prisão ou de quebra de sigilos etc.), mas que não têm acesso direto ao banco de dados do Coaf.

A intenção do legislador com essa separação é garantir que a vida privada, a intimidade, a honra e os dados pessoais estejam protegidos contra eventuais abusos de autoridades estatais, estabelecendo um balanço: quem tem mais conhecimento, tem menos poder; quem tem mais poder, menos conhecimento. [1]

Separação informacional de poderes

Essa estratégia é conhecida como separação informacional de poderes. Ela é um instrumento fundamental de contenção do poder (também informacional) do Estado, um trunfo do cidadão contra intervenções estatais arbitrárias.

De um lado porque, como nosso passado muito recente lembra (ADPF 722), não é incomum que agentes públicos, movidos por interesses pessoais, persigam seus críticos e oponentes, sejam eles empresários, parlamentares, ministras/os de Estado, legisladoras/es, governantes, jornalistas, membros de movimentos sociais, professoras/es, magistradas/os, promotoras/es, delegadas/os de polícia etc.

De outro, não é preciso muito esforço para perceber o quanto a existência da mera possibilidade de perseguição é fatal para a democracia: ela inibe a livre expressão do pensamento de forma intensa, ubíqua, disseminada e oculta.

Sem o respeito à separação informacional de Poderes, o uso dos dados por órgãos estatais para perseguir cidadãos é tarefa de simplicidade franciscana. Por exemplo, em um ambiente como o nosso, no qual os crimes tributários se apoiam em uma legislação complexa, confusa e cambiante, e no qual o crime de lavagem é interpretado com uma condescendência nociva, bastaria franquear aos órgãos de persecução o acesso a um colossal banco de dados de transações financeiras como o do Coaf e, voilà, estariam abertas as portas para investigações contra quaisquer pessoas que tenham alguma renda por suspeita de sonegação.

Legalidade dos relatórios

É por isso que havia grande expectativa, no dia 2 de abril passado, quando a 1ª Turma do STF examinou a Rcl 61.944-AgR, na qual se questionava a legalidade da produção de relatórios de inteligência financeira pelo Coaf a pedido de delegados e promotores de justiça sem fundamento legal e sem ordem judicial.

Essa expectativa se justificava porque a Emenda Constitucional que reconheceu expressamente o direito fundamental à proteção de dados pessoais (EC 115/2022) é posterior ao pronunciamento da Corte no RE 1.055.941 (de 2019), que foi tímido na contenção da separação informacional, e porque, desde esse julgamento, o STF exerceu em diversas oportunidades um papel decisivo na defesa dos direitos fundamentais afetados pela bisbilhotagem estatal, como, por exemplo, no paradigmático caso dos dossiês (ADPF 722) [2].

Ao contrário do que muitos esperavam e divergindo, em certa medida, do entendimento externado pelo tribunal em 2022, a Turma permitiu o acesso dos órgãos de persecução penal aos dados do Coaf mediante requerimento, [3] o que funciona, na prática, como uma espécie de fusão informacional entre agência de inteligência e agências de persecução penal: basta pedir ao Coaf os dados por ele armazenados contra alguém para obtê-los.

Alegou-se ordem do Conselho de Segurança da ONU e que a vedação do compartilhamento direto amarraria as mãos das autoridades de persecução penal. Mas esses argumentos não parecem corretos. Resoluções do Conselho de Segurança da ONU que “recomendam” medidas para coibir o financiamento das organizações terroristas Isil (conhecido também como Daesh) e Al Qaeda e dos indivíduos, grupos, empresas ou entidades a elas associados, não são normas cogentes de Direito Internacional.

O decreto que incorpora essas recomendações ao direito interno não muda sua natureza: continuam sendo apenas recomendações, como aquelas do Gafi (ou seja, conselhos). Se medidas mais severas contra terroristas certamente devem ser objeto de especial atenção do legislador, não há que equiparar suspeitos de crimes tributários a suspeitos de atos terroristas.

Além disso, os limites menos rigorosos para a coleta de dados pessoais pelo Coaf só se justificam porque, a princípio, as informações coletadas não estarão à total disposição de órgãos legitimados a intervir nos direitos fundamentais, isto é, da polícia e do ministério público. Fosse outra a ideia do legislador, deveria ter revogado a exigência de ordem judicial para a quebra de sigilo bancário e determinado que as pessoas obrigadas enviassem as comunicações de operações em espécie e suspeitas diretamente para a polícia ou para o ministério público.

A escolha prudente e deliberada do legislador brasileiro não é a primeira e nem será a última limitação imposta a atividades de investigação. Trata-se do custo de se viver em um Estado Democrático de Direito, avesso que é à vigilância estatal.

Não se deve subestimar os riscos derivados desse entendimento da 1ª Turma. Como lembrou a ministra Cármen Lúcia na sessão de julgamento, “nós vivemos períodos muito duros na história brasileira”, e a intromissão abusiva na vida financeira de certos magistrados ainda é “muito recente na memória do brasileiro”. [4]

Apesar de a Corte já ter repudiado e com veemência a prática da chamada pescaria de provas (fishing expedition), abre agora as portas para que agentes públicos, bem ou mal intencionados, ao invés de partirem em busca do suspeito de prática de um crime, possam recorrer ao Coaf em busca de um crime para um suspeito. Sem meias palavras, pescaria.

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[1] Para detalhes e mais referências, cf. Orlandino Gleizer/Lucas Montenegro/Eduardo Viana, O direito de proteção de dados no processo penal e na segurança pública, São Paulo: Marcial Pons, 2021, pp. 31 ss., sobretudo, 56 ss.; e Heloisa Estellita, O RE 1.055.941: um pretexto para explorar alguns limites à transmissão, distribuição, comunicação, transferência e difusão de dados pessoais pelo COAF, Revista de Direito Público, v. 18, n. 100, 2021, pp. 606-636.

[2] Cf. ainda, os seguintes casos: IBGE (ADIs 6.387, 6388, 6389 e 6390), da ABIN (ADI 6529), e do SERPRO, CNHs, ABIN e Cadastro-Base do Cidadão (ADPF 695 e ADI 6649).

[3] Não só de procuradores e promotores de justiça, mas também de delegados de polícia, como se vê no recente posicionamento da 6ª Turma do Superior Tribunal de Justiça no RHC 147.707 j. em 7.5.2024 (versão impressa do acórdão ainda indisponível), adotado em cumprimento ao que foi decidido pelo STF no caso aqui comentado. Primeiros comentários da imprensa sobre a decisão em: Autoridade policial pode acionar Coaf diretamente para obter provas, revisa STJ, aui no Conjur. .

[4] STF Rcl 61.944-AgR, j. em 02/04/2024 (versão impressa do acórdão ainda indisponível).