Pacto federativo e competência legislativa: exemplo da rotulagem de produtos

Um dos temas que — passados 35 anos da vigência da Constituição de 1988 — permanece no debate político e jurídico brasileiro diz respeito à reforma do federalismo brasileiro, de modo a se reequilibrar as competências e capacidades orçamentárias dos entes subnacionais em face da União. Embora a intenção do constituinte tenha sido no sentido de romper com a herança ditatorial anterior e resgatar a autonomia dos entes subnacionais, o viés centralizador ainda se fez presente na CF/88 [1].

Um exemplo relativamente foi a PEC 188/2019, conhecida como a “PEC do Pacto Federativo”, que buscava promover amplas modificações no texto constitucional de modo a se reequilibrar as receitas públicas, endividamento e regime administrativo de pessoas de estados e municípios, entre outros. Curiosamente, a PEC do Pacto Federativo não propunha nenhuma alteração nos artigos 21 a 24 ou artigo 30 da Constituição, em que se encontram as principais disposições sobre as competências legislativas e administrativas dos entes federativos.

Esse cenário poderia sinalizar para uma possível estabilidade desse regime de repartição de competências que teria se acomodado na Constituição de 1988. Há a compreensão de que a jurisprudência do STF apresentaria tendência de interpretação mais ampla das competências legislativas da União em face dos demais entes federativos, ainda que em período mais recente essa tendência possa ter sido relativizada [2].

Entretanto, uma rápida pesquisa simples do termo “competência legislativa” aos bancos de dados de decisões do STF mostra ainda indefinições sobre o tema:  possivelmente uma das questões constitucionais mais judicializadas no tribunal diz respeito justamente à definição dos contornos exatos da divisão de competências legislativas entre os entes. O presente artigo examina o exemplo da rotulagem de produtos, que pode ajudar a ilustrar o ponto.

Por um lado, as exigências de rotulagem poderiam ser inseridas na competência privativa da União para dispor sobre comércio interestadual (artigo 22, inciso VIII, CF). De outro, a matéria também é passível de enquadramento na competência concorrente da União, Estados e Distrito Federal (art. 24, incisos V, VI, VIII e XII, CF), por relacionar-se à garantia do direito à saúde, da informação do consumidor e do meio ambiente.

O enquadramento das leis de rotulagem na competência privativa ou concorrente gera repercussões relevantes ao poder legiferante dos entes federados. É que, em se tratando de competência privativa da União, os entes subnacionais não possuem margem de atuação legislativa, ressalvado o caso de delegação legislativa de que trata o parágrafo único do art. 22, atualmente inexistente na hipótese.

Já o reconhecimento da competência concorrente, ainda que permita o exercício da competência suplementar por estados e Distrito Federal, evoca a tormentosa delimitação do conceito de norma geral e suas relações com as normas específicas porventura editadas por Estados, Distrito Federal e Municípios (artigo 24, §§ 1º e 2º, c/c artigo 30, inciso II, CF).

Desde o advento da Constituição de 1988, o STF apreciou colegiadamente a matéria em, pelo menos, dez oportunidades, passíveis de classificação em três fases ou períodos.

No primeiro período, de 1992 a 2008, prevaleceu uma perspectiva centralizadora em favor da União (ADI 750-MC, ADI 2.656, ADI 910 e ADI 3.645). Como exemplo representativo dessa linha jurisprudencial, o tribunal apreciou a ADI 2.656, proposta pelo governador do estado de Goiás em face da Lei nº 10.813, de 24 de maio de 2001, do estado de São Paulo. A lei questionada proibia, entre outros, a comercialização de produtos com amianto crisotila, e, em seu artigo 7º, obrigava as empresas que comercializassem ou fabricassem produtos com essa substância a informar nas embalagens a existência do mineral e o risco de câncer em caso de inalação.

Na ocasião, o Plenário seguiu o voto do relator, ministro Maurício Corrêa, para declarar a inconstitucionalidade dessa exigência de rotulagem sob dois fundamentos: 1) usurpação à competência privativa da União para tratar sobre comércio interestadual, “ao impor aos comerciantes, inclusive de outros Estados, a aposição de rotulagem dita preventiva”; e 2) extrapolação da competência concorrente para legislar sobre produção e consumo, porquanto a existência de norma federal (o então vigente artigo 2º da Lei nº 9.055, de 1º de junho de 1995 — anos depois declarado inconstitucional pelo STF) que já estabelecia os dados e informações que deviam constar nos rótulos de produtos contendo amianto afastava “a possibilidade de atuação residual do Estado-membro quanto ao tema específico” [3].

No segundo período, de 2008 a 2018, passou-se a admitir a competência legislativa dos Estados-membros para legislar sobre rótulos. Nessa linha de entendimento, ao julgar a ADI 2.832, o STF reconheceu a constitucionalidade da Lei nº 13.519, de 8 de abril de 2002, do Estado do Paraná, que estabelecia, nos rótulos das embalagens de café comercializados no estado, a obrigatoriedade de informação da porcentagem de cada espécie vegetal que compõe o produto.

O ministro Ricardo Lewandowski, relator da ação e acompanhado pela maioria do Tribunal, rejeitou a alegação de ofensa à competência privativa da União para legislar sobre comércio interestadual e reconheceu a competência dos estados-membros “[…] porque o ato impugnado tão-somente visou à proteção ao consumidor, informando-o sobre as características de produtos comercializados no Estado do Paraná”, no que foi acompanhado pelos demais membros da corte. Foi também pontuado que a matéria se insere no âmbito da competência legislativa concorrente da União e estados para legislar sobre produção e consumo, especialmente em relação ao direito de o consumidor obter informação de produtos [4], sendo que diversos ministros ponderaram a necessidade de se revisitar a leitura do pacto federativo brasileiro em favor do fortalecimento das competências legislativas dos entes federativos subnacionais. Ressalta-se que os votos proferidos não invocaram expressamente a superação da jurisprudência anterior.

Já no terceiro período, de 2018 ao presente momento, há variações de posicionamento, ora reconhecendo competência da União, ora permitindo o exercício da competência estadual (ADI 750, ADI 3.470, ARE 1.002.805, ADI 4.619 e ADI 5.995).

Na ADI 750, por exemplo, o STF confirmou liminar concedida em 1992 e declarou a inconstitucionalidade da Lei nº 1.939, de 30 de dezembro de 1991, do estado do Rio de Janeiro, que exigia a inclusão de informações sobre a composição no rótulo de produtos alimentícios comercializados naquele estado. A maioria do Plenário seguiu o voto do relator, ministro Gilmar Mendes, que, afastando expressamente o precedente da ADI 2.832, reconheceu a ofensa aos artigos 22, inciso VIII, e 24, inciso V, da Constituição Federal. Isso em razão da predominância do interesse federal, da ausência de justificativa plausível que autorizasse restrições às embalagens de alimentos comercializados no Estado e da existência de legislação federal que já tratava do tema de forma geral (8.078, de 1990 — Código de Defesa do Consumidor, o Decreto-Lei nº 986, de 1969; e os Decretos 30.691, de 1952, e 73.267, de 1973).

Especialmente em reforço à predominância do interesse federal a atrair a incidência da matéria sob a regência da competência legislativa da União para legislar sobre o comércio interestadual, afirmou o ministro relator “já destaquei, em diversos julgados, a importância de que legislação estadual não constitua embaraço à circulação de bens e, também, de pessoas em território nacional por restrições que não se justificam sob o aspecto da peculiaridade local ou do caráter suplementar (…). Não é possível autorizar-se legislação local que tenha impactos sobre os demais entes da Federação” [5].

Por sua vez, no julgamento da ADI 4.619, o tribunal não vislumbrou vícios na Lei nº 14.274, de 16 de dezembro de 2010, do estado de São Paulo, que tornava obrigatória a informação nos rótulos sobre a presença de organismos transgênicos na comercialização de produtos destinados ao consumo humano ou animal ou utilizados na agricultura, em proporção igual ou superior ao limite de 1%.

A relatora, ministra Rosa Weber, afirmou que a Lei nº 14.274/2010, do estado de São Paulo, estabelecia preceitos relativos à produção e consumo, bem como à proteção e defesa da saúde, “matérias a respeito das quais, a teor do art. 24, V e XII, da CF, compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente”.  Acerca da usurpação da competência privativa da União para legislar sobre comércio interestadual, a ministra afastou a alegação sustentando que “a legislação impugnada não se imiscui diretamente nas relações comerciais prevendo apenas obrigações estritamente relacionadas à proteção e defesa do consumidor” [6]. A ratio decidendi da decisão na ADI 750 chegou a ser levantada pelos ministros da corrente vencida, mas não chegou a ser debatida em profundidade pela corrente vencedora.

A análise dos acórdãos do STF sobre rotulagem de produtos, portanto, revela que ainda não há clareza sobre qual o critério de interpretação das competências legislativas adotado pelo STF. Diante de cada caso apreciado, ora foram elencados fatores determinantes para se enquadrar a matéria como de competência legislativa privativa da União sobre matérias de comércio interestadual (artigo 22, VIII, CF), ora para se entender que se trata de matéria passível de legislação concorrente sobre produção e consumo (artigo 24, V, CF).

Mesmo nas situações em que se entendeu se tratar de matéria objeto de legislação concorrente, houve critérios diferentes para se entender a natureza das normas gerais e as possibilidades de diferentes regimes jurídicos a serem adotados pelas legislações estaduais. Além disso, por vezes, os julgados não dialogam expressamente com os precedentes anteriores da Corte e com as peculiaridades das leis analisadas, dificultando a revelação de elementos de distinção (distinguishing) ou de superação (overruling).

Sabe-se que no direito comparado há diversas perspectivas e modelos de repartição de competências legislativas. É necessário que no direito brasileiro sejam adotados critérios mais claros de definição das competências legislativa mediante linhas de argumentação racional, imprescindíveis para construção de uma jurisprudência estável, íntegra e coerente de modo a se identificarem parâmetros claros para o exercício da competência legislativa subnacional, fortalecendo o federalismo brasileiro como um todo.

[1] Marta Arretche Democracia, federalismo e centralização no Brasil. Rio de Janeiro: Editora FGV/Fiocruz, 2012, p. 70.

[2] Veja-se, por exemplo, Rubens Glezer, Ana Laura Pereira Barbosa e Matheus Silva Cadedo, O mito da jurisprudência federalista concentradora do STF: uma nova proposta de análise dos conflitos federativos. Revista Brasileira de Estudos Constitucionais — RBEC, Belo Horizonte, ano 15, nº 47, p. 83-111, jan./jun. 2021, e Miguel Gualano de Godoy e Renata Naomi Tranjan, Supremo Tribunal Federal e federalismo: antes e durante a pandemia. Revista Direito GV, São Paulo, v. 19, e2311, 2023.

[3] STF, Pleno, ADI 2.656, rel. min. Maurício Corrêa, j. 8/5/2003, p. 15-6.

[4] STF, Pleno, ADI 2.832, rel. min. Ricardo Lewandowski, j. 7/5/2008, pp. 9-10.

[5] STF, Pleno, ADI 750, rel. min. Gilmar Mendes, j. 3/08/2017, p. 12.

[6] STF, Pleno, ADI 4.619, rel. min. Rosa Weber, j. 9/10/2020, p. 13 e 23.