PL da desoneração da folha de pagamento: o que aprender com os vetos zumbis

O veto do presidente da República ao Projeto de Lei nº 334/2023, mais conhecido como o “PL da desoneração da folha de pagamento”, que beneficiava 17 grandes setores da economia com redução de alíquotas, deve ser analisado (e derrubado) esta semana pelo Congresso, numa clara manifestação de força do Legislativo. Entretanto, na temática dos vetos, nem sempre foi assim.

Recentemente, me deparei com nada mais nada menos do que 50 caixas de vetos presidenciais que provavelmente nunca serão apreciados (o que não deixa de ser surpreendente, também, pela onda de digitalização por que passa o processo legislativo). São o que carinhosamente convencionei chamar de “vetos zumbis”, verdadeiros mortos-vivos do processo legislativo, cujos processados permanecem muito bem armazenados, aguardando a sua apreciação, o que provavelmente nunca ocorrerá! A discussão da temática é importante e agravada pelo déficit do Legislativo na análise desses vetos, o que os torna praticamente permanentes…

Constitucionalmente falando, a temática dos vetos é regida pelo artigo 66, §§ 1º a 7º, que determinam, em última instância, a análise legislativa sobre o veto. Tais dispositivos estabelecem que a Casa na qual tenha sido concluída a votação do projeto de lei (PL) enviá-lo-á ao presidente da República, que caso o considere, no todo ou em parte, inconstitucional ou contrário ao interesse público, poderá vetá-lo total ou parcialmente, comunicando ao presidente do Senado os motivos do veto.

O veto será, então, apreciado, dentro de 30 dias do seu recebimento, em sessão conjunta do Congresso, só podendo ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos deputados e senadores. Se o veto não for apreciado dentro do prazo mencionado, será colocado na ordem do dia da sessão imediata, sobrestadas as demais proposições [1], até sua votação final. Caso o veto não seja mantido, o projeto será enviado ao presidente da República para promulgação. Se a lei não for promulgada dentro de 48 horas pelo presidente da República, deverá ser promulgada pelo presidente do Senado, e, se este não o fizer em igual prazo, caberá ao vice-presidente do Senado fazê-lo.

ConJur

O objetivo da Constituição de 1988 (CF) ao impor a deliberação legislativa sobre os vetos foi fortalecer as discussões parlamentares. Sob a vigência da Constituição de 1967, com redação dada pela Emenda Constitucional (EC) nº 1/1969, prevalecia um modelo de aprovação tácita do veto presidencial caso não houvesse deliberação legislativa no prazo de 45 dias. Essa sistemática amoldava-se ao regime autoritário da época, marcado pelo agigantamento do Poder Executivo em relação ao Legislativo. A Constituição de 1988 buscou romper com esse quadro, tanto ao abolir a aprovação tácita do veto pelo decurso do tempo, quanto ao impor sua deliberação em 30 dias, sob pena do trancamento de pauta, reconhecendo, assim, que em matéria de Processo Legislativo, a última palavra seria do Congresso.

No modelo brasileiro atual, o veto é o que se chama de relativo ou suspensivo, i.e., não obsta a transformação do projeto (ou parte dele) em lei, somente devolve a matéria para que o Congresso sobre ela decida. Dito de outra forma, no Processo Legislativo brasileiro, o veto é a manifestação do dissenso do Chefe do Executivo na criação da lei remetida pelo CN, devolvendo o projeto (ou parte dele, já que o veto pode ser total ou parcial) ao Legislativo, para que este se responsabilize quanto à transformação do projeto em lei, caso venha a derrubar o veto (cf. artigo 66, §4º, CF), i.e., o veto faz parte do Processo Legislativo na medida em que é aposto a um projeto, não a uma lei concluída, e o processo de formação da lei só se conclui após a apreciação do veto pelo Congresso.

Não raro, o veto pode se consumar como um embate, uma divergência entre Poderes no cenário político. Sem embargo, pode também representar a simbiose entre Legislativo e Executivo, consubstanciando-se como meio de barganha, reciprocidade estratégica, cooperação, ou mesmo diálogo entre os Poderes. Só para dar um rápido vislumbre do jogo político que pode haver por trás do xadrez do veto, não se pode ignorar situações em que o Congresso, por exemplo, envia ao presidente um projeto que financeiramente não é viável, sabendo que terá partes vetadas pelo Chefe do Executivo. Assim, os parlamentares não se indispõem com suas bases eleitorais. Da mesma forma, se o veto for derrubado, o presidente pode alegar que agiu de maneira responsável. E segue o jogo político…

Apesar do artigo 66, § 4º, da CF ter fixado o recebimento do veto como termo inicial da contagem do prazo de 30 dias para sua apreciação, essa baliza vinha sendo reiteradamente descumprida pelo Congresso, isso porque o § 1º do artigo 104 do Regimento Comum do Congresso (RCCN), em sua redação original de 1970, estabelecia que a contagem do prazo de 30 dias se iniciaria “a partir da sessão convocada para conhecimento da matéria” [2]. Ou seja, a reunião para apreciar os vetos presidenciais dependia da discricionariedade do presidente do Senado, agindo como presidente do Congresso, em convocar uma sessão conjunta a respeito da matéria. Na prática, a solução adotada era a não inclusão dos vetos na pauta da sessão conjunta. A lógica era a seguinte: se não era dado conhecimento da matéria, ela não trancaria a pauta.

O resultado crônico dessa situação é que em 1989 o Congresso demorava em média 87 dias para deliberar sobre o veto; em 1995 a demora média era de 1.119 dias, com erro padrão de 947 dias, i.e., demorava-se entre 172 e 2.066 dias (mais de cinco anos!) para o Congresso decidir um veto protocolado em 1995; em 2000 essa demora subiu para 1.463 dias, i.e., pouco mais de 4 anos, em média [3].

Os institutos relacionados à apreciação dos vetos só sofreram mudança a partir da Resolução nº 1 de 2013-CN (RCN nº 1/2013) que estabeleceu importantes alterações a respeito da deliberação dos vetos. Mas antes de nos aprofundarmos nas renovações promovidas pela Resolução, vamos falar um pouco de um dos catalisadores dessas transformações.

Em 13/12/2012, o deputado Alessandro Molon (PSB-RJ) impetrou o Mandado de Segurança (MS) nº 31.816 contra o Congresso e seu presidente. O writ pretendia obstar o Congresso de apreciar o Veto Parcial n.º 38/2012 ao Projeto de Lei da Câmara (PLC) n.º 2.565/2011 (PLS nº 448/2011, no Senado) (de royalties do petróleo) antes da votação de todos os demais vetos anteriormente apresentados (mais de 3 mil à época!), alguns com prazo vencido há mais de 13 anos, no que se apontava ser uma afronta direta ao disposto no artigo 66, §§ 4º e 6º da CF.

O MS questionava, grosso modo, a possibilidade de o Poder Legislativo federal, apesar do déficit quanto à deliberação dos vetos, escolher, segundo critérios políticos, quais vetos iria examinar, selecionando aqueles que julgasse convenientes. Na verdade, havia pelo menos duas questões importantes a serem enfrentadas: 1) a ordem cronológica da apreciação dos vetos; e 2) a própria deliberação dos vetos acumulados até então.

Estudiosos apontaram que caso prevalecesse a liberdade do Poder Legislativo, em detrimento da ordem cronológica, o conteúdo do artigo 66, §6º, da CF ficaria esvaziado, transformando o dever de deliberar e pôr fim ao Processo Legislativo em faculdade, não obrigatoriedade, exercida segundo os interesses dos “detentores ocasionais do poder”. Em contraste, questionou-se até que ponto a imposição da ordem cronológica ao Congresso, pelo Judiciário, significaria subtrair do Legislativo seu “poder de agenda”.

A liminar foi deferida pelo ministro Luiz Fux, em 17/12/2012, para determinar à Mesa Diretora do Congresso que se abstivesse de deliberar acerca do Veto Parcial nº 38/2012 antes que se procedesse à análise de todos os vetos pendentes com prazo de análise expirado até aquela data, em ordem cronológica de recebimento da respectiva comunicação, observadas as regras regimentais pertinentes.

A liminar foi complementada em 7/2/2013, para esclarecer e reiterar que: “A decisão se limita a obstar a deliberação aleatória e casuística de determinado veto presidencial diante do volume acumulado de vetos pendentes, alguns com prazo constitucional expirado há mais de uma década. Destarte, nos estritos termos da decisão liminar, o Congresso Nacional permanece soberano para apreciar e votar proposições de natureza distinta, segundo sua discrição política e os reclamos de governabilidade”.

À semelhança da questão enfrentada pelo Supremo Tribunal Federal (STF) no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº 4.029 (a respeito da exigência constitucional de constituição de comissão mista de deputados e senadores para exame de medidas provisórias, da qual tratamos aqui), também de relatoria do Ministro Luiz Fux, uma rígida e estrita aplicação dos §§ 4º e 6º do artigo 66 da CF, com eficácia ex tunc, não apenas imporia um futuro caótico para a atuação do CN (paralisando qualquer nova deliberação, a não ser a da apreciação, por ordem de vencimento, dos vetos pendentes), como também traria insegurança jurídica sobre todas as deliberações tomadas pelo CN, sujeitas a declaração de nulidade por inconstitucionalidade formal, desde quando vencido o prazo para deliberação do veto mais antigo ainda não apreciado.

Diante disso, em 14/2/2013, a Advocacia-Geral da União (AGU) formulou requerimento de afetação do feito ao Plenário do STF, a fim de que fosse pacificado o entendimento que a obrigatoriedade quanto à observância da ordem cronológica para apreciação dos vetos presidenciais pelo CN não se estendesse aos vetos cujo prazo de apreciação já tivessem expirado, com o fito de evitar-se “verdadeira instabilidade legislativa, com reflexos negativos para todo o país”. Registrou, ainda, que a superação do déficit deliberativo então presente na pauta do CN consumiria grande intervalo de tempo, o que levaria a “sério risco de colapso institucional das Casas Legislativas”, além do que, a apreciação cronológica dos vetos implicaria “graves riscos para a segurança jurídica, fiscal e econômica”, um vez que os dispositivos vetados versavam “sobre matérias sensíveis e complexas, tais como renegociação de débitos tributários e previdenciários, gastos com educação, […], fator previdenciário, Código Florestal […] etc”. concluindo que “a apreciação de tais matérias não pode ocorrer de maneira açodada, exigindo, ao revés, um ambiente de normalidade institucional que propicie uma deliberação refletida e responsável”. A AGU quereria evitar que determinadas discussões fossem reabertas, entretanto, essas discussões nunca foram fechadas, na medida em que o Processo Legislativo somente tem fim com a apreciação do veto presidencial pelo Poder Legislativo.

Destaque-se que a Lei de Diretrizes Orçamentárias então vigente, havia sido votada pelo CN com os vetos pendentes, o que a colocaria, em princípio, sob a égide de uma inconstitucionalidade formal, e o Projeto de Lei Orçamentária encontrava-se em deliberação (o que o colocaria também em situação de inconstitucionalidade formal). Isso sem falar de todas as deliberações anteriores, inclusive de vetos.

Destarte, apontava-se que o STF deveria adotar orientação semelhante àquela da ADI nº 4.029: ainda que viesse a declarar a inconstitucionalidade da prática até então adotada pelo CN na apreciação de vetos, o Tribunal deveria modular a decisão para atribuir-lhe eficácia ex nunc, excluindo de seu comando as deliberações já tomadas, os vetos presidenciais já apreciados e os que já tivessem sido apresentados, mas estivessem pendentes de apreciação no CN.

Entretanto, o STF não teve que “bater o martelo” a respeito do tema: o MS perdeu o objeto porque em 6/3/2013, o CN rejeitou o veto ao “Projeto de Lei de Royalties do petróleo” e, em 14/3/2013 houve a promulgação das partes originalmente vetadas, convertidas em definitivo em norma jurídica que foi publicada no Diário Oficial da União em 15/3/2013.

O fato narrado expôs não só a situação caótica e crônica da apreciação dos vetos, mas a abdicação do Legislativo de uma prerrogativa que lhe competia: a palavra final na formação de leis segundo o devido Processo Legislativo.

O que se observou, em seguida, foi um movimento do CN em busca de seu protagonismo. Como consequência do desenrolar dos fatos, em 12/7/2013, foi aprovada a RCN nº 1/2013, que promoveu mudanças significativas na deliberação dos vetos, das quais se destaca:

• Se antes a sessão conjunta era necessária para iniciar o prazo de apreciação do veto presidencial, caso contrário, este ficaria acumulado, com a alteração no art. 104 do RCCN promovida pela RCN nº 1/2013, o prazo de apreciação do veto começou a contar a partir da protocolização do veto, i.e., o prazo inicia com a mensagem de veto. Com isso, eliminou-se um “veto point” que impedia o fluxo de deliberação dos vetos no CN: o Presidente do Senado. O referido art. 104 seria posteriormente revogado pela RCN nº 1/2015.
• Se na redação original do art. 106 do RCCN a sessão só ocorreria após a apreciação preliminar por uma Comissão Mista previamente formada, com a redação dada pela RCN nº 1/2013, a sessão conjunta aconteceria independentemente da formação ou do relatório de uma Comissão Mista. A extinção da Comissão Mista, seria concretizada na RCN nº 1/2015.
• Se antes não havia um período específico para a apreciação dos vetos, com os §§ 1º e 2º do art. 106 da RCN nº 1/2013, o calendário de votações conjuntas passou a ter datas reservadas exclusivamente para o rito de apreciação dos vetos pelo CN (terceira terça-feira de cada mês ou, excepcionalmente, a terça-feira seguinte).

Posterior e adicionalmente, a RCN nº 1/2015 tornou obrigatória a votação nominal aberta e em formato eletrônico (até então, o voto era secreto e em papel). Assim, a publicidade do voto passou a ser a regra, incentivando a ação parlamentar à luz do escrutínio partidário e da opinião pública, demonstrando um alinhamento regimental em cotejamento com um princípio constitucional, manifesto pela EC nº 76/2013, que aboliu a votação secreta na apreciação do veto e nos processos de cassação de mandato. Suplementarmente, como parte de um processo de modernização da arena decisória, o processo de votação – que antes era moroso e trabalhoso com o uso de cédulas de papel (um dos fatores que corroboravam com a demora na deliberação dos vetos) – passa a beneficiar-se da aceleração consequente à digitalização do método de votação.

Por fim, cumpre dizer que a RCN nº 1/2013 estabeleceu que o novo rito para apreciação de vetos aplicar-se-ia àqueles publicados a partir de 1/7/2013. Assim, os vetos anteriores àquela data, os nossos “vetos zumbis”, diante de todo o exposto, permaneceriam como estavam e, muito provavelmente, nunca serão apreciados, mas servem para lembrar-nos que as mudanças institucionais do rito de apreciação dos vetos não ocorreram ao acaso, mas motivadas por determinados fins. Elas podem ser vistas como um movimento de reação à “inertia deliberandi” do Parlamento, numa busca de fortalecimento do Poder Legislativo e retomada de seu protagonismo, considerando a relevância de sua manifestação na formação das leis em sua etapa derradeira.

[1] Considerando-se as situações em que o Congresso Nacional se reúne, dispostas ao longo dos incisos pertencentes ao art. 1º do RCCN, praticamente só seriam sobrestados, de fato, outros vetos e matéria orçamentária (e.g., PLOA, PLDO, PPPA, créditos adicionais etc.).

[2] Contra este dispositivo, foram propostas a ADI nº 3.719 e a ADPF nº 252, esta última, e.g., aguardou decisão no STF por anos, até que em 6/9/2016, o Ministro Edson Fachin reconheceu a perda superveniente do objeto da demanda, visto que a redação do art. 104 do RCCN foi expressamente alterada pelo art. 2º da Resolução nº 1/2015-CN, de 11/3/2015.

[3] PEREIRA, P. H. R.  Mudanças regimentais no rito de apreciação congressional dos vetos presidenciais. In: Seminário Discente da Pós-Graduação em Ciência Política da USP, 11, 2020, São Paulo. p. 21.