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Constituição e Poder

CF estabelece cooperação federativa para superar crise do coronavírus

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Em meio à pandemia ocasionada pelo coronavírus, a população assiste apreensiva aos choques e às divergências entre as opiniões e decisões do presidente da República e a de diversos governadores, especialmente em relação às medidas de isolamento social.

Em alguns estados também existem conflitos entre decretos estaduais em franca contrariedade com decretos municipais. No Estado de Mato Grosso, por exemplo, o Governador autorizou a abertura do comércio e o prefeito da capital determinou o seu fechamento.

Essas colisões revelam tensões iminentes no pacto federativo, que dá forma ao estado brasileiro enquanto federação e é concebido como o conjunto de princípios e regras que regulam as relações entre a União Federal, estados-membros e Distrito Federal e os municípios.

No contexto de crise, essa situação gera bastante insegurança jurídica. Contaminados por avalanches de fake news e por muita desinformação disseminada nos grupos de WhatsApp e nas redes sociais, gestores, empresários e os cidadãos em geral não sabem qual decisão seguir. Isolamento horizontal ou vertical? Abro ou fecho meu comércio? Essas são algumas das indagações mais ouvidas.

Sem planejamento e sem coordenação adequados, o monitoramento e a execução das políticas públicas de combate ao estado de emergência na saúde pública sofrem graves prejuízos.

É preciso, então, ir ao âmago das questões federativas e, a partir das diretrizes constitucionais, estabelecer balizas jurídicas claras que possam apontar caminhos e soluções para atenuar esse pernicioso quadro de incerteza em relação ao processo de governança e gestão da crise.

Como já mencionado em outras colunas aqui neste espaço, a Constituição brasileira de 1988 não adota o modelo estadualista-dualista de federalismo, descentralizado e típico dos Estados Unidos. Tampouco acata o paradigma oposto, o hierárquico centralizador presente em grande parte de nossa história.

Ainda que o artigo 21 estabeleça um amplo rol de competência administrativas exclusivas e que o artigo 22 trate de maneira igualmente ampla as competências legislativas privativas atribuídas à União, o que demonstra o grande prestígio e o papel de coordenação do ente nacional, é preciso atentar para o artigo 23 que define as competências comuns em matéria de saúde, políticas educacionais, meio-ambiente, cultura etc.  indicando o caminho do federalismo cooperativo como o centro do modelo constitucional adotado.

Também o artigo 24, que dispõe sobre as competência concorrentes, traz a perspectiva de atuação conjunta entre União e Estados-Membros em diversos assuntos de grande relevância, tais como direito tributário, orçamento, proteção da natureza, defesa do solo, patrimônio histórico, cultural, artístico, dentre outros.

Nesses temas, cabe ao ente federal estabelecer as regras gerais e aos entes estaduais as regras suplementares. Havendo omissão da União, os Estados podem regular inteiramente a matéria (vide artigo 24, parágrafos 1°, 2°, 3° e 4°, CF/88).

Especificamente em relação às políticas para combater a pandemia de coronavírus, destaca-se o inciso II do artigo 23, que estabelece a competência comum para cuidar da saúde e o inciso XII do artigo 24, que inclui a proteção e a defesa da saúde no âmbito da competência concorrente.

Em interpretação sistemática, é preciso considerar também as competências locais e suplementares dos municípios (artigo 30, I e II, CF/88).

Isso significa que o mandamento constitucional que regula o tema impõe uma ação coordenada entre União, Estados-Membros e DF e Municípios para construírem soluções em conjunto e, assim, garantirem a efetividade das políticas públicas imprescindíveis para o momento.

Na mesma linha, ao apreciar as medidas cautelares requeridas ao STF nas ADIs 6.341 e 6.343, as quais impugnaram dispositivos da Medida Provisória – MPV n° 926/20, o Ministro Marco Aurélio manteve a eficácia dos atos normativos que atribuíam competências à União Federal para deliberar sobre as políticas a serem tomadas em relação à crise. Ao mesmo tempo, reconheceu a atuação suplementar dos Estados e Municípios.

Todavia, para que isso seja possível, são indispensáveis atitudes não predatórias entre os entes federados, isto é, as autoridades devem evitar confrontos, conciliar as diferenças e reforçar os pontos de convergência.

Caso não se realize a concertação necessária, cabe pontuar algumas diretrizes para solucionar eventuais conflitos de competência entre os entes federativos.

Primeira: como regra, não existe hierarquia nas competências federativas. Cada ente tem autonomia dentro da sua esfera de atuação. Havendo contradição, a análise tem que se dar caso a caso, de modo que prevalecerá a decisão do ente competente para tratar da questão concreta.

Segunda: havendo omissão por parte da União, os Estados podem regulamentar a matéria, cabendo a atuação suplementar dos Municípios, salvo nos casos em que o interesse for exclusivamente local, o que indica a prioridade da deliberação municipal.

Terceira: se o Poder Executivo Federal ou mesmo o presidente da República tomar decisões manifestamente incompatíveis com as orientações científicas e as políticas internacionalmente referendadas, é possível que os estados-membros, Distrito Federal e municípios exerçam o direito de resistência federativa. Ou seja, os entes subnacionais podem utilizar suas prerrogativas de auto-organização, autogoverno, auto-administração e autolegislação para implementar as ações necessárias. Ao mesmo tempo, devem buscar todas as possibilidades de atuação conjunta com órgãos federais de índole mais técnica, como as agências reguladoras, avançar no diálogo político com o Congresso Nacional e, em ultima ratio, recorrer ao Poder Judiciário.

Enfim, o pior cenário é o estado de incerteza e insegurança jurídica. Se ele permanecer, a superação da crise de emergência em saúde pública será lenta e muito dolorosa, uma vez que políticas públicas eficazes demandam um sistema de governança coeso, com planejamento e ação conjuntas.

Decisões difíceis deverão ser tomadas, mas a Constituição já estabeleceu o caminho. Cumpre aos agentes políticos deixarem de lado questões menores e populistas e exerceram com espírito coletivo e força de estadista o mandato a eles confiado pelo povo brasileiro.

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 é advogado, professor de Direito e Pensamento Político na Universidade do Estado do Rio de Janeiro (Uerj), doutor e mestre em Direito do Estado pela Universidade Federal do Paraná (UFPR), com estudos doutorais na Università degli Studi Roma Tre (Itália). É membro da Academia Brasileira de Direito Constitucional (ABDConst).

Revista Consultor Jurídico, 30 de março de 2020, 6h45

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