Como medir a eficiência da aduana?

Nossa coluna pontuou, nos dois últimos artigos, o fim da greve da Receita Federal diante de acordo realizado entre governo federal e Sindifisco sobre a implementação do famigerado bônus de eficiência.

O bônus foi instituído por meio da Lei nº 13.464/2017 e, partir de então, permitiu que uma parcela fixa de R$ 3 mil fosse paga à categoria. Já a parcela variável do adicional foi regulamentada apenas em 2023 quando publicado o Decreto nº 11.545. Todavia, a insatisfação gerada com as regras de cálculo e pagamento apresentadas fez que com a greve fosse deflagrada.

Os ajustes às normas vigentes devem ser publicados nos próximos dias e, com isso, espera-se encerrar o movimento, que já dura mais de três meses.

Mas afinal, quais são os critérios para medir a eficiência da aduana? Os critérios do bônus que parece, finalmente, estar em vias de aplicação, serão suficientes?

Bônus de eficiência e a controvérsia
De acordo com o §1º do artigo 2º do Decreto nº 11.545/2023, todos os auditores e analistas tributários da RFB, independentemente de sua área de atuação, serão avaliados e submetidos aos mesmos critérios de desempenho, quais sejam: (1) a efetividade das ações de cobrança; (2) a eficiência das ações de fiscalização; (3) o desempenho do julgamento de processos administrativos fiscais; (4) o tempo de duração dos processos administrativos fiscais em todas as instâncias; (5) a fluidez do comércio exterior; e (6) a realização da meta global de arrecadação bruta parametrizada pelos valores previstos na lei orçamentária anual.

Como se vê, existe um único critério especialmente voltado à esfera aduaneira, e que, ainda assim, é bastante genérico e de difícil mensuração.

A nosso ver, o bônus de eficiência é legítimo e pode sim ser um instrumento muito bem-sucedido para aumentar a produtividade dos servidores de carreira da RFB. Inclusive, existem diversos casos internacionais que reforçam essa premissa.

O ponto controverso parece estar no que se considera eficiência e, principalmente, na probabilidade de sucesso de um modelo que trata todas as áreas como se estivessem sujeitas aos mesmos desafios, métricas e regras e atuação.

Em verdade, se pegarmos os programas desenvolvidos pela RFB para medir e estimular compliance junto às empresas, veremos que a própria instituição entende que para ser conforme e confiável no comércio exterior é preciso cumprir com critérios específicos previstos no Programa Operador Econômico Autorizado (OEA), ao passo que para as empresas do mercado interno, as regras e critérios são diversas e estão contidas em outros programas, o Programa de Conformidade Cooperativa Fiscal (Confia) e Programa de Estímulo à Conformidade Tributária (Sintonia) – os quais foram muito bem apresentados e explorados no artigo da semana passada pelo ilustre colega Fernando Pieri.

Não é estranho que, para as empresas, a RFB entenda que os critérios para “bonificar” e atestar eficiência e confiabilidade levem em conta as funções desempenhadas e a posição na cadeira produtiva, mas que para os fiscais que atuam justamente como contrapartes no controle e fiscalização dessas mesmas atividades específicas se possa fazer uma regra única de eficiência, no melhor estilo “one size fits all”?

Exemplos internacionais
A avaliação sobre a eficiência das autoridades aduaneiras é certamente complexa, não havendo uma solução fácil ou absoluta para sua execução. Todavia, existem exemplos internacionais que permitiram o avanço da questão no Brasil [1].

No final de 2023, a Organização Mundial das Aduanas (OMA) lançou as bases do chamado “Perfomance Measurement Mechanism” (PMM), que em português pode ser chamar de mecanismo de medição de performance. Trata-se de programa desenvolvido pela organização, com base nas melhores práticas internacionais, que visa permitir a análise de eficiência e efetividade de todas as competências da aduana [2].

Os objetivos do PMM se relacionam principalmente com a identificação de pontos fortes e fracos nos processos da administração aduaneira; a elaboração de uma agenda de reformas; a criação de metas de performance e melhoramentos contínuos pautados nas melhores práticas e comparações internacionais; e o monitoramento e a avaliação de progresso.

Para tanto, a metodologia da ferramenta é pautada em quatro grandes dimensões para o desempenho aduaneiro: (1) facilitação do comércio e competitividade econômica; (2) arrecadação de tributos; (3) aplicação de normas, segurança e proteção da sociedade; e (4) desenvolvimento organizacional. Esses, por sua vez, possuem um conjunto de critérios de avaliação ou, na linguagem utilizada pela OMA, key performance indicators (KPI) específicos para cada dimensão.

No caso da facilitação de comércio, primeira dimensão indicada, os KPIs indicados são: aumento do nível de harmonização de procedimentos aduaneiros; aumento do grau de confiança entre fiscalização e o setor privado; exclusão do uso de papel nos procedimentos; aumento na qualidade dos serviços prestados; aumento da agilidade no trânsito de pessoas, bens e e-commerce; aumento na efetividade dos processos administrativos contenciosos; e fortalecimento da cooperação interinstitucional.

Sob a dimensão da arrecadação, os critérios eleitos não se restringem ao enriquecimento dos cofres públicos, mas em como a arrecadação e aplicação de multas pecuniárias devem ser utilizados para garantir conformidade e educar os tutelados. Assim, os KPIs de destaca são: aumento da conformidade com classificação de mercadorias e regras e origem; aumento da denúncia espontânea; e mobilização mais efetiva da arrecadação por meio da correta aplicação das regras de valoração, da utilização de técnicas modernas e de uma atuação mais ajusta por parte das autoridades.

A terceira dimensão, que trata do papel extrafiscal das aduanas no controle das fronteiras, conta com 15 KPIs, dos quais vale destacar: aumento da efetividade no combate ao comércio ilícito de drogas, bens culturais, armas e materiais correlatos, produtos sujeitos a controle especial (tabaco, álcool, petróleo, etc.) e cargas consideradas ameaças ambientais;  aumento da interação entre autoridades com poder de polícia a nível nacional e internacional; e aumento do uso de estratégias pautas em automação e gestão de risco nas atividades de fiscalização e controle.

Por fim, sob a última dimensão, busca-se avaliar o desenvolvimento e aprimoramento da instituição em si, estimulando as aduanas a olharem para dentro. Neste sentido, os critérios a serem utilizados giram em torno dos seguintes pontos: aumentar competência e engajamento das equipes; fomentar planos estratégicos adequados para o orçamento e vice-versa; aumento do grau de responsabilização nos casos de erro/má conduta; uso de métricas de efetividade a partir de dados; avanço na paridade de gênero em todos os níveis de carreira.

Avaliando as dimensões e seus respectivos KPIs, é possível perceber que o PMM pretende ser uma ferramenta que conjuga interesses e expectativas de todos os envolvidos no universo aduaneiro – setor privado, servidores e gestores. Trata-se de uma proposta ambiciosa, mas muito bem desenvolvida e que tem grande potencial de utilização nos mais diversos países e sistemas institucionais que compõem a OMA.

Por ser um programa novo e que requererá recursos e tempo para a implementação, a Organização criou documentos e prioridades de forma a permitir uma operacionalização gradual dos KPIs. A versão inicial concentra-se em critérios considerados basilares, deixando para um segundo momento a implementação de outros critérios igualmente citados, mas considerados secundários ou de maior complexidade.

Por exemplo, na dimensão sobre facilitação de comércio, os KPIs sobre aumento do grau de confiança entre fiscalização e o setor privado; exclusão do uso de papel nos procedimentos; aumento na qualidade dos serviços prestados; aumento da agilidade no trânsito de pessoas, bens e e-commerce. Por outro lado, o aumento do nível de harmonização de procedimentos aduaneiros e da efetividade dos processos administrativos contenciosos o e fortalecimento da cooperação interinstitucional, foram deixados para um momento futuro.

Considerações finais
Sabemos da dificuldade em se criar e gerir um programa de eficiência, principalmente quando este traz consigo impactos financeiros na vida dos servidores. A tarefa em jogo é complexa e exige grande capacidade de negociação e organização.

Não obstante, nos parece que este é um momento histórico e propício para que o bônus de eficiência não seja utilizado apenas como um indicador inócuo e que sirva apenas como tentativa de atenuação das sucessivas perdas salariais sofridas pela categoria ao longo dos últimos vários anos.

É possível endereçar os justos pedidos de melhora nas condições de remuneração e trabalho da RFB e, simultaneamente, realizar as tão necessárias melhoras e modernizações que o comércio exterior brasileiro necessita.

E, se agora temos um modelo internacional sólido e sustentado por uma organização reconhecida e respeitada pela própria RFB, por que não adotá-lo?

Aplaudimos a conquista do bônus, mas queremos que este viva para cumprir o seu propósito: trazer maior eficiência a todas as atividades sob competência da RFB, em especial, as atividades da aduana.

[1] A título de curiosidade, vale destacar que único estudo público sobre eficiência da aduana brasileira de que esta autora tem conhecimento é de 2014 e foi capitaneado pelo prof. Cristiano Morini da Unicamp. Trata-se de trabalho relevante, mas que demonstra a fragilidade do assunto no País e a ausência de maiores desdobramentos sobre o tema. Ver: MORINI, C. et al. Aduana do Brasil e competitividade: uma comparação em termos de eficiência relativa. In: GEPROS. Gestão da Produção, Operações e Sistemas, Bauru, Ano 9, nº 3, jul-set/2014, p. 1-13.

[2] WCO. Performance Measurement Mechanism. Disponível em <https://www.wcoomd.org/en/media/newsroom/2023/december/wco-launches-the-first-cycle-of-the-performance-measurement-mechanism.aspx>. Acesso em 25/2/2024.