Decreto do protocolo facultativo sobre petições individuais ao Comitê de Direitos Humanos da ONU

Dizem que o final do ano encerra ciclos, e pavimenta novos caminhos.

Foi justamente o que ocorreu com a edição do Decreto presidencial nº 11.777, de 9 de novembro de 2023.

Conclui-se um período de 14 anos de espera, perfilado por debates jurídicos e acadêmicos em torno da executoriedade do Protocolo Facultativo ao Pacto Internacional de Direitos Civis e Políticos (PIDCP), referente a petições individuais.

Instituições e órgãos nacionais voltados aos direitos humanos no país tiveram um papel essencial no processo, intensificado ao longo do ano de 2023.

A ausência formal do Decreto de promulgação do Protocolo Facultativo ao PIDCP foi objeto de intensas discussões no ano de 2018, haja vista o deferimento de “medidas provisórias” (interim measures) pelo Comitê de Direitos Humanos da ONU, referentes ao Caso Lula, apreciado pelo Tribunal Superior Eleitoral (TSE) no contexto das eleições presidenciais.

Lançado um pouco antes do apagar das luzes de 2023, o decreto perfaz o processo de internalização — vigência plena — do Protocolo Facultativo ao PIDCP da ONU, adotado em 1966, que autoriza o processamento de petições individuais pelo Comitê de Direitos Humanos, baseadas em situações de violações de direitos civis e políticos decorrentes do cenário brasileiro.

O Decreto nº 11.777 igualmente efetivou a promulgação do Segundo Protocolo Adicional ao PIDCP, com vistas à Abolição da Pena de Morte.

Nesse ponto, todavia, a princípio aporta pouca inovação ao ordenamento pátrio, já que reitera perante a comunidade internacional o compromisso inscrito no artigo 5º, XLVII, “a”, da Constituição.

A promulgação do Protocolo Facultativo para petições individuais se efetiva após o transcurso de 14 anos do referendo congressual da norma, por meio do Decreto Legislativo nº 311/2009 — mesmo ano do depósito e consequente vigência internacional do documento junto à ONU.

Resgata-se, a propósito, que a etapa da promulgação de um tratado, realizada por decreto presidencial, no sistema brasileiro, figura como a quarta e última fase do processo de internalização de uma convenção internacional, conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal (STF), esposado, entre outros, no julgamento ADI-MC 1.480/DF (1997).

Academicamente, muito já se debateu acerca da necessidade de um decreto de promulgação para aplicação ou executoriedade interna dos tratados internacionais, visto que essa etapa não consta expressamente do texto constitucional.

Desnecessidade
Defendem a desnecessidade do decreto, por exemplo, André de Carvalho Ramos [1] e o ministro Edson Fachin [2]. Esse argumento tem sua razão de ser, com apoio no princípio da boa-fé relacionado ao cumprimento dos tratados a que os Estados manifestam adesão, previsto na Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados de 1969, artigos 26 e 27.

Nada obstante, prevalece na doutrina do STF a tese de que a etapa de promulgação dos tratados é necessária como modo de conferir publicidade ao texto e executoriedade no plano doméstico (ADI-MC 1.480/DF). Esse posicionamento, como referido, foi chancelado, em concreto, pelo TSE, no ano de 2018, quando da aplicação da Lei da Ficha Limpa em processo de registro de candidatura do candidato presidencial Luiz Inácio Lula da Silva (TSE, RCAND nº 060090350, 2018) [3].

Na oportunidade, a validade interna do Protocolo Facultativo ao PIDCP foi suscitada pelos julgadores do TSE, quando da apreciação das “medidas provisórias” (interim measures) outorgadas pelo Comitê de Direitos Humanos da ONU (Comunicação nº 2841/2016 [4]), órgão de monitoramento de tratado, vinculado ao PIDCP.

O Comitê de Direitos Humanos recomendou fossem assegurados os direitos políticos do candidato, e possibilitada a sua participação no escrutínio presidencial daquele ano. Porém, uma das justificativas para o não cumprimento da cautelar internacional pelo TSE foi a ausência formal do Decreto de promulgação do mecanismo de petição naquele momento.

Em 2022, o Comitê da ONU deliberou, em instância final, com voto da maioria dos 18 peritos (dois dissidentes), pela violação dos direitos políticos do respectivo candidato, devido ao impedimento na sua capacidade de se apresentar nas eleições. Reconheceu, ainda, a falta do Brasil em cumprir as “medidas provisórias” de 2018, circunstância incompatível com a boa-fé do procedimento das petições individuais, e, por fim, pontuou a violação pelo Estado brasileiro do artigo 1º do Protocolo Facultativo (itens 6.1 a 6.3, provimento final de 2022) [5].

Diante desse background, consolidada a jurisprudência e a prática nacional sobre as etapas para incorporação de tratados, aos órgãos estatatais cabe uma atuação pragmática e integrada, concebendo-se meios para fomentar o avanço de cada uma das fases relacionadas à ratificação ou incorporação, objetivando alcançar a funcionalidade das normas internacionais afetas ao exercício de suas atribuições.

No que tange aos Tratados Internacionais de Direitos Humanos, regime próprio à cidadania e à realização do pilar da dignidade humana, para além dos atores habituais (Casa Civil, Ministério das Relações Exteriores, Congresso), observa-se a incidência de outros órgãos e instituições, bem como da sociedade civil, e de ONGs, nesses movimentos de incentivo à ratificação de tratados desse campo temático.

Conforme os Princípios de Paris sobre Instituições Nacionais de Direitos Humanos (INDHs) de 1993 (item 3, “c”), uma das atribuições previstas às instituições de promoção de direitos humanos – dentre as quais figuram, possivelmente, no cenário brasileiro, a Procuradoria Federal dos Direitos do Cidadão (PFDC/MPF), o Conselho Nacional de Direitos Humanos (CNDH) e a Defensoria Pública da União (DPU) — é “encorajar a ratificação de instrumentos internacionais, e assegurar sua implementação”. Essa função também se alinha com o item 18 dos Princípios de Veneza sobre Instituições de Ombudsman de 2019, com os quais algumas das instituições acima referidas igualmente se identificam.

Nesse panorama, confere-se às instituições nacionais de promoção de direitos, a órgãos de ombudsperson e de monitoramento de políticas públicas, a faculdade de encorajar, recomendar ou suscitar a ratificação e  incorporação dos tratados de direitos humanos junto às instâncias governamentais e estatais correspondentes.

No caso da promulgação do Protocolo Facultativo ao PIDCP, pelo Decreto nº 11.777, vislumbrou-se uma colaboração construtiva por parte das instituições de direitos humanos, em 2023, que resultou na efetiva adoção do Decreto destinado à executoriedade do mecanismo de petição individual.

Nesse sentido, a Procuradoria Federal dos Direitos do Cidadão (PFDC/MPF), órgão nacional de ombudsperson em direitos humanos, do Ministério Público Federal (MPF), instaurou expediente [6], em maio de 2023, no intuito de solicitar o apoio a determinados Ministérios de Estado, de modo a levar adiante os trâmites, visando à promulgação, por Decreto, do Protocolo Facultativo do PIDCP, já referendado pelo Legislativo desde 2009.

Ofícios da PFDC direcionados a seis Ministérios afetos à promoção de direitos ponderaram a importância da edição pelo Executivo do Decreto de promulgação do Protocolo Facultativo, ressaltando que isso viria a fortalecer a agenda de proteção de direitos e conferir segurança jurídica a futuros peticionantes.

Também foi destacada a oportunidade na edição do Decreto, tendo em vista a preparação para a 138ª Sessão do Comitê de Direitos Humanos da ONU, ocorrida em julho e julho de 2023, sessão na qual o Brasil passou por exame e recomendações sobre o cumprimento do Pacto Internacional.

Monitoramento
Um outro espaço público importante para o debate das políticas internacionais de direitos humanos vem sendo a Comissão de Monitoramento de Obrigações Internacionais do Conselho Nacional de Direitos Humanos (COI/CNDH), que promove periodicamente Reuniões Extraordinárias de Monitoramento da Política Externa em Direitos Humanos.

Essas reuniões, organizadas pelo CNDH e destinadas à discussão da agenda internacional brasileira de direitos humanos, constumam ser transmitidas publicamente e contam, além das instituições e movimentos integrantes do CNDH, com a participação de representantes de Ministérios governamentais relacionados ao tema, bem como da academia.

Os expedientes da PFDC/MPF referentes ao Protocolo Facultativo ao PIDCP foram levados à debate na Reunião de Monitoramento do CNDH havida em maio de 2023, encontro alusivo à preparação da sociedade para o exame do Estado brasileiro no Comitê PIDCP da ONU. Endossada por outras instituições e movimentos, a demanda ganhou seguimento institucional.

Cabe reconhecer outrossim o engajamento do Ministério dos Direitos Humanos e da Cidadania (MDHC) e do Ministério da Justiça e da Segurança Pública (MJSP) no processo. Esse último produziu abalizado parecer recomendando também a promulgação conjunta do Segundo Protocolo Adicional ao PIDCP com vistas à Abolição da Pena de Morte.

Todo esse encadeamento de atos resultou na assinatura do Decreto nº 11.777/2023 e, evidencia as capacidades e o espaço para o diálogo intersintitucional em prol do atingimento de pautas de interesse comum, como a evolução da agenda dos direitos fundamentais no país.

Com o Decreto nº 11.777, assegura-se a existência de uma outra via de recurso supranacional, para a garantia dos direitos civis e políticos no Brasil, paralelamente à do sistema interamericano de direitos humanos. O mecanismo de acesso ao Comitê PIDCP ainda é pouco explorado, pela advocacia [7] e por peticionantes brasileiros; consta somente a comunicação do Caso Lula nos bancos de jurisprudência do Comitê PIDCP, enquanto outros países da região contam com dezenas de comunicações (Argentina 11, Colômbia 43, Uruguai 53, Peru 16) [8].

Abre-se uma nova perspectiva para alinhamento das autoridades brasileiras às deliberações do Comitê de Direitos Humanos (PIDCP), em casos individuais, elevando as referências deduzidas dos padrões convencionados pelo sistema universal de direitos.

O exercício do controle de convencionalidade, em suas atividades cotidianas, por órgãos do Judiciário e do Ministério Público, [9] resulta também reforçado, com ganhos para os cidadãos, para as vítimas e para a institucionalidade brasileira.

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Referências:
BRASIL. Decreto nº 11.777, de 9 de novembro de 2023. Diário Oficial da União (DOU) nº 214, de 10 de novembro de 2023.

CARVALHO RAMOS, André de. Curso de Direitos Humanos. 10ª Edição. São Paulo: Saraiva, 2023.

PIOVESAN, Flávia. Direitos Humanos e o Direito Constitucional Internacional.13ª Edição. São Paulo: Saraiva, 2012.

[1]             CARVALHO RAMOS, André de. Curso de Direitos Humanos. 10ª Edição. São Paulo: Saraiva, 2023, p. 438.

[2]             No julgamento do  RCAND nº 060090350, em 2018, no TSE, o Ministro Edson Fachin foi o único magistrado a votar favorável à implementação da medida cautelar expedida pelo Comitê de Direitos Humanos ONU, advogando pela desnecessidade de Decreto para que essa fosse efetivada no plano nacional.

[3]             https://www.tse.jus.br/comunicacao/noticias/2018/Setembro/tse-indefere-pedido-de-registro-de-candidatura-de-lula-a-presidencia-da-republica

[4]             https://juris.ohchr.org/casedetails/3115/en-Us

[5]             Provimento final do Comitê da ONU de 2022: CCPR/C/134/D/2841/2016(Final Proceedings). Disponível em:  https://static.poder360.com.br/2022/04/ONU-Moro.pdf.

[6]    https://racismoambiental.net.br/2023/05/20/pfdc-oficia-ministerios-pedindo-apoio-a-promulgacao-do-pacto-internacional-dos-direitos-civis-e-politicos-ao-ordenamento-juridico-do-pais/

[7]    As regras de procedimento e meios de protocolo de petições no Comitê de Direitos Humanos do PIDCP estão dispostas na seguinte página: https://www.ohchr.org/en/treaty-bodies/ccpr/individual-communications.

[8]             https://juris.ohchr.org/

[9]    Tanto o Conselho Nacional de Justiça (CNJ) quanto o Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP) já editaram normas recomendando a seus membros o exercício do controle de convencialidade em suas funções: Recomendação CNJ nº 123/2022 e Recomendação CNMP nº 96/2023.