Aplicação simultânea do CDC e das normas no acesso ao crédito consignado

No último dia 9 de outubro foi publicado o acórdão da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 7.223/DF, ajuizada pelo Partido Democrático Trabalhista contra os artigos 1º e 2º da Lei nº 14.431 (de 3 de agosto de 2022), que ampliaram a margem de crédito consignado e autorizaram a realização desses empréstimos aos titulares do benefício de prestação continuada (BPC).  O pedido foi julgado improcedente, com o reconhecimento da constitucionalidade dos dispositivos.

Em análise aos fundamentos da decisão do STF percebe-se significativa semelhança com os argumentos da petição inicial, embora a decisão tenha sido pela improcedência da ação. Em síntese, observa-se que a proteção da dignidade do consumidor e o acesso a recursos que garantam a sua subsistência são argumentos que podem ser utilizados tanto para defender a ampliação do acesso ao crédito, como para justificar a necessidade de políticas restritivas. Essa peculiaridade demonstra que, não obstante o reconhecimento da constitucionalidade dos dispositivos, a relação entre a ampliação do acesso ao crédito e a proteção da dignidade desses consumidores, permanece controversa.

A aplicação simultânea das normas que disciplinam o acesso ao crédito e do Código de Defesa do Consumidor, especialmente dos princípios e regras introduzidos pela Lei nº 14.181/2021, deverá acontecer com observância da teoria do Diálogo da Fontes, assegurando a conformidade valorativa, “de forma a dar efetividade aos mandamentos constitucionais, em especial o da proteção dos mais fracos” [1].

Mostra-se oportuno mencionar que a teoria do Diálogo das Fontes foi introduzida no Brasil pela professora Claudia Marques justamente para “ajudar na solução do caso da Ação Direta de Inconstitucionalidade nr. 2.591 frente ao STF” [2], oportunidade em que o STF “concluiu pela constitucionalidade da aplicação do CDC a todas atividades bancárias e reconheceu a necessidade atual do diálogo das fontes” [3].

Dentre os três tipos de diálogos das fontes identificados pela professora Claudia Marques, aponta-se, neste estudo, a pertinência do “diálogo sistemático de coerência”, de forma que o Código de Proteção e Defesa do Consumidor possa servir de base conceitual para a aplicação das normas que disciplinam os empréstimos consignados [4]. Desse modo, sugere-se iniciar a análise dessa base conceitual pelo novo princípio da Política Nacional das Relações de Consumo, o da prevenção e tratamento do superendividamento como forma de evitar a exclusão social do consumidor [5]. 

O tratamento busca reverter ou remediar a exclusão social já consumada ou em vias de se concretizar. Logo, é a prevenção do superendividamento que de fato impede a exclusão social do consumidor, que decorre da sua exclusão da sociedade de consumo, pois na economia de livre mercado é o consumo que lhe garante o acesso aos bens essenciais. O “consumo é, para as pessoas físicas, a realização plena de sua liberdade e dignidade, no que podemos chamar de verdadeira cidadania econômico-social” [6].

A inclusão social pressupõe a possibilidade de consumir. “Efetivamente, trata-se de ‘princípio do combate à exclusão social’, pois bem caracteriza que ‘consumo’ é inclusão, inclusão no acesso a produtos e serviços, sem discriminação, sem contratos de escravidão, pois o consumo é também realização dos direitos fundamentais, e traz pertencimento à nossa sociedade globalizada e de conhecimento. Os sociólogos destacam que há muitas formas de ‘ver’ esta exclusão, seja como divisão (o virtual divide, das tecnologias digitais, por exemplo), por meio da exclusão em si da sociedade pelo ‘nome sujo’, pela vergonha da dívida, pelo sentimento de ‘falência’ econômica e psicológica, pela falta de acesso a bens básicos, mas também pela perda da liberdade” [7].

E é dessa premissa, de que o acesso ao consumo é também realização de direitos fundamentais, que decorre a identidade de fundamentos para entendimentos opostos, mencionada no início deste texto.

Se consumo é inclusão, seria a ampliação do acesso ao crédito uma estratégia adequada para a prevenção da exclusão?

A petição inicial da Ação Direta de Inconstitucionalidade tem entre os seus fundamentos o argumento de que o aumento da margem de renda que pode ser retida para pagamento de empréstimos irá comprometer a subsistência dessas pessoas, considerando a sua natureza “de verbas alimentares e indisponíveis, alcançando mais de 52 milhões de pessoas que já vivem em situação de pobreza ou miserabilidade, o que releva a extensão do possível dano propiciado pela medida” [8]. Afirma que “não será sustentável a manutenção de um estado de dignidade social com a redução de até 45% da única renda de milhares de famílias” [9]. Alega o autor que “a Lei publicada não teria o condão de promover o aquecimento da economia, mas, sim, o agravamento do superendividamento dos brasileiros, visto que, caso findos os recursos necessários à sua subsistência, a tomada de crédito por outros meios será, inevitavelmente, uma opção para as famílias” [10].

Já o ministro relator, em seu voto, argumenta que os titulares de benefícios previdenciários e de programas de transferência de renda “necessitam de recursos financeiros para subsistência, em especial no contexto de crise econômica potencializada pela pandemia de Covid-19 e por conflitos geopolíticos no Leste Europeu” [11]. Endossa que “a política pública de expansão de crédito está inserida num contexto de promoção de assistência às famílias mais duramente atingidas pela pandemia de covid-19, nas quais os titulares do BPC e de programas federais de transferência de renda, assim como os beneficiários do RGPS, tiveram reforçada sua condição de arrimo de família e possuem, muitas vezes, o benefício previdenciário ou assistencial como única fonte de renda” [12].

Verifica-se que na compreensão do autor a subsistência será garantida com a manutenção da renda do consumidor — ou ao menos com um percentaual maior dela —, enquanto que na decisão do STF o entendimento foi de que o acesso ao crédito pode garantir essa subsistência.

O acórdão menciona ainda que “não há fórmulas intrinsecamente corretas ou intrinsecamente errôneas de mitigar a situação de vulnerabilidade socioeconômica das famílias” [13].

De fato, parece não existir uma fórmula única que possa ser aplicada indistintamente a todos os consumidores. Aqueles que recebem apenas um salário mínimo não podem comprometer quase a metade da renda com empréstimos, porque o restante não será suficiente para as suas despesas básicas. Já aqueles que tem uma renda maior, não comprometida substancialmente com despesas fixas, podem suportar um percentual maior de descontos para pagamento de empréstimos. Essa análise deve ser feita pelo fornecedor de serviços de crédito e integra o conceito de crédito responsável.

A Lei 14.181/2021 acrescentou novos direitos básicos ao rol do artigo 6º, do CDC, como o direito à garantia de práticas de crédito responsável e a preservação do mínimo existencial. O fornecimento de crédito de forma responsável pressupõe, além do dever de informar e esclarecer — agora mais severo —, o dever de avaliar, de forma responsável, as condições de crédito do consumidor. “O cumprimento do novo dever de esclarecimento sobre os custos e riscos do crédito demanda uma análise mais personalizada das condições individuais de cada consumidor, como idade, escolaridade, etc” [14].

Aposentados e beneficiários do BPC são hipervulneráveis. As características físicas e psicológicas dos idosos e das pessoas com determinadas deficiências comprometem a sua capacidade de compreensão, não apenas sobre a complexidade e onerosidade dos contratos, mas também sobre os impactos gerados pela redução de renda por um longo período.

Ao vetar o dispositivo do projeto de lei que viria a ser o artigo 54-E, da Lei 8.078/1990, que, entre outras disposições, limitava a soma das parcelas reservadas para pagamento de dívidas a 30% de sua remuneração mensal, o presidente da República citou que a proposta contrariava o interesse público “ao restringir de forma geral a trinta por cento o limite da margem de crédito” [15]. A preocupação, naquela oportunidade, com a padronização ou generalização de um limite menor, reforça o entendimento de que a análise do limite de crédito a ser concedido deve ser individualizada.

Se as condições econômicas do consumidor são tradicionalmente objeto de análise para a apreciação do risco ao fornecedor, o princípio do crédito responsável introduziu um dever de análise das mesas condições, só que agora com o objetivo de prevenir riscos ao consumidor. A concessão de crédito não pode por em risco a dignidade do consumidor.

“A proteção do mínimo existencial e a proteção das condições mínimas de sobrevivência do consumidor pessoa natural respeita o princípio da ‘dignidade da pessoa humana’ (Art. 1º, III, da CF/1988), da proteção especial e ativa do consumidor (Art. 5º, XXXII, da CF/1988) e concretiza o objetivo fundamental da República de ‘erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais’ (Art. 3º, III, da CF/1988), assim como realiza a finalidade da ordem constitucional econômica de ‘assegurar a todos existência digna’ (Art. 170 da CF/1988)” [16].

A Universidade de Santa Cruz do Sul (Unisc) desenvolve, desde março de 2022, o projeto de extensão “Tratamento do Superendividamento do Consumidor” em parceria com o TJ-RS (Cejusc de Santa Cruz do Sul). As atividades do projeto restringe-se à fase autocompositiva do tratamento: a) atendimento ao consumidor; b) triagem e identificação do superendividamento; c) estruturação do diagnóstico do consumidor; d) elaboração do plano de pagamento e f) acompanhamento na audiência na conciliatória.

Grande parte das pessoas atendidas no projeto são aposentadas ou beneficiárias do BPC e tem como única renda mensal o salário mínimo. Invariavelmente demonstram pouquíssima compreensão dos contratos que fizeram, assim como não entendem a razão de estarem recebendo uma parte tão ínfima de seu benefício. A título de exemplo, veja-se a síntese do diagnóstico uma atendida de 69 anos, divorciada e com vários problemas de saúde.

“Renda: R$ 1.320,00 (aposentadoria por invalidez previdenciária)

Causa do superendividamento: despesas inesperadas com medicamentos e tratamentos.

Comprometimento mensal com nove contratos de empréstimo consignado (a maioria em 84 parcelas): R$ 458,00

Comprometimento mensal com dois contratos de crédito pessoal com débito em conta: R$ 534,00

Valor aproximado que ela saca junto ao banco pagador: R$ 328,00

Montante total da dívida do superendividamento: R$ 63.500″

Em suma, receber um “dinheiro extra” em algumas oportunidades a fim de obter “liquidez imediata para sanar dívidas, gastar em despesas inadiáveis ou investir em algum plano sempre adiado” [17] não mitigou a vulnerabilidade socioeconômica da atendida, do contrário, tornou-a superendividada. O que passou a restar da sua renda após o comprometimento da margem consignável não foi o suficiente para a sua subsistência, não preservou o mínimo existencial. Quando essa consumidora foi receber o seu benefício previdenciário e percebeu que com o que lhe foi pago não iria conseguir satisfazer suas despesas básicas recorreu, junto ao próprio banco pagador do benefício, a outras linhas de crédito muito mais onerosas, tornando a situação insustentável.

Conclui-se que o reconhecimento da constitucionalidade dos percentuais máximos de comprometimento da renda com empréstimos consignados não afasta o dever do fornecedor de oferecer crédito de forma responsável, o que pode ocasionar, em alguns casos, a disponibilização de crédito em percentual inferior ao teto legal.

Em outras palavras, a aplicação das normas que regulam o acesso ao crédito consignado não afasta a aplicação dos princípios e regras do Código de Proteção e Defesa do Consumidor. O diálogo entre as diferentes fontes deve preservar os valores constitucionais.

[1] MARQUES, Claudia Lima. A teoria do ‘diálogo das fontes’ hoje no Brasil e seus novos desafios: uma homenagem à magistratura brasileira. In: MARQUES, Claudia Lima; MIRAGEM, Bruno. Diálogo das fontes [livro eletrônico]: novos estudos sobre a coordenação e aplicação das normas no direito brasileiro. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2020.

[2] Ibidem

[3] Ibidem

[4] Ibidem

[5] Art. 4º, inc. X, da Lei 8.078/1990, incluído pela Lei nº 14.181/2021.

[6] MARQUES, Claudia Lima. Consumo como igualdade e inclusão social, Revista Jurídica da Presidência, Brasília v. 13 n. 101 Out. 2011/Jan. 2012

[7] MARQUES, Claudia Lima. Mudanças Principiológicas e no Título I do CDC. In: BENJAMIN, Antonio Herman [et al.]. Comentários à Lei 14.181/2021 [livro eletrônico]: a atualização do CDC em matéria de superendividamento. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2022.

[8] Petição Inicial da ADI 7223 / DF, disponível em <https://pdt.org.br/wp-content/uploads/2022/08/PETICAO.INICIAL-4.pdf>. Acesso em 25/10/2023.

[9] Ibidem

[10] Ibidem

[11] Acórdão da ADI 7223 / DF, disponível em <https://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=6455850>. Acesso em 25/10/2023.

[12] Ibidem

[13] Ibidem

[14] OLIVEIRA, Andressa Jarletti Gonçalves de. A informação qualificada na concessão responsável de crédito. Disponível em < https://www.conjur.com.br/2022-nov-16/garantias-consumo-informacao-qualificada-concessao-responsavel-credito>. Acesso em 23/10/2023.

[15] Disponível em < https://www2.camara.leg.br/legin/fed/lei/2021/lei-14181-1-julho-2021-791536-veto-163127-pl.html>. Acesso em 24.10.2023.

[16] MARQUES, Claudia Lima. Breve introdução à Lei 14.181/2021 e a nova ação de superendividamento do consumidor. In: BENJAMIN, Antonio Herman [et al.]. Comentários à Lei 14.181/2021 [livro eletrônico]: a atualização do CDC em matéria de superendividamento. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2022.

[17] Acórdão da ADI 7.223 / DF, disponível em < https://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=6455850>. Acesso em 25/10/2023.