Retrospectiva 2015: O ano da redescoberta do Direito Financeiro no Brasil

Costumo definir o Direito Financeiro como o ramo do Direito que estuda “como o Estado arrecada recursos e os distribui, como gasta e se endivida, e como tudo isso é organizado e fiscalizado”. Essa definição, que uso em sala de aula, corresponde aos clássicos âmbitos de estudo dessa matéria: receita, federalismo fiscal, despesa, crédito, orçamento e fiscalização financeira. Pela própria definição, verifica-se o quão ancestral é o estudo dessa matéria. De modo singelo, poder-se-ia dizer que nasce com a Magna Carta, que em 2015 completou 800 anos, o que registrei nesta ConJur, bem como o fez Heleno Torres. Contudo, estudos históricos podem apontar registros anteriores a esse, nas fórmulas financeiras de controle de gastos públicos ou em rudimentos de orçamentos públicos na Grécia clássica. Na verdade, isso se perde na memória dos tempos, pois o homem, como ser político, desde sempre teve presente a disputa entre a manutenção dos recursos nas mãos dos indivíduos e quanto estes deveriam pagar para ter um governo, de preferência, um bom governo, que trabalhasse em prol de todos.

No Brasil, durante a ditadura militar, poucos se atreveriam a discutir com o governo a melhor forma de usar os recursos públicos ou mesmo como controlar esses atos financeiros. Penso ser esse um dos motivos pelos quais, nos últimos 50 anos, houve a predominância dos estudos de Direito Tributário, costela apartada do Direito Financeiro. A discussão fracionada da relação Fisco-contribuinte era mais palatável ao regime de então do que o debate jurídico-político sobre o uso dos recursos públicos como um todo. Isso se manteve de forma inercial com a redemocratização.

Todavia, em 2015, isso foi profundamente modificado. O Brasil redescobriu o Direito Financeiro de forma até mesmo espetaculosa, pois nunca o debate sobre esse assunto foi objeto de tanto destaque na mídia e no coração e nas mentes dos brasileiros. Temas como pedaladas fiscais e decretos que determinavam gastos sem apreciação do Poder Legislativo se tornaram a base de (mais um) pedido de impeachment presidencial. Opiniões técnicas divergentes ecoaram por toda a imprensa, sejam daqueles que (1) defendem ter ocorrido as tais pedaladas, como José Maurício Conti, para quem isso pode até “dar cadeia”; (2) sejam os que entendem que as mesmas não ocorreram, como Ricardo Lodi Ribeiro; e até os que entendem que, (3) mesmo que tenham ocorrido tais pedaladas, elas não dão ensejo ao impedimento presidencial, como opinam Celso Antonio Bandeira de Melo e Fábio Konder Comparato, Gilberto Bercovici e André Ramos Tavares. Com todo esse debate, até mesmo o Tribunal de Contas da União foi destaque na mídia, com a votação unânime de um parecer pela rejeição das contas da presidente Dilma (registre-se: todos os julgamentos do TCU são por unanimidade, o que, por si só, já me deixa com a pulga atrás da orelha), atestando a existência de pedaladas, o que foi saudado por José Maurício Conti.

O tema foi para o proscênio da política, mas o Direito Financeiro permaneceu no background, alertando que o TCU não julga as contas do presidente da República, mas apenas opina sobre as mesmas. Quem as julga é o Congresso Nacional. A comparação entre os incisos I e II do artigo 71 demonstra isso de forma cristalina, ladeado pelo artigo 49, IX, todos da Constituição da República. Heleno Taveira Torres, que assumiu em setembro de 2015 a cátedra de Direito Financeiro da USP, apontou isso de forma inconteste, em diversas manifestações escritas e televisivas. O debate permanece inconcluso, transferido pelo Congresso para 2016.

Por falar em Congresso, 2015 foi um ano de muita atividade financeira por parte desse poder. Em março, foi promulgada a Emenda Constitucional 86, que criou o Orçamento Impositivo à brasileira, no qual se pretende que as emendas parlamentares — apenas elas —, mesmo que paroquiais, sejam impositivas. E em abril foi promulgada a Emenda Constitucional 87, por meio da qual foi dado mais um passo para acabar com a desigualdade na repartição das receitas do ICMS nas operações interestaduais. Aliás, esse foi o único movimento do Congresso em 2015 no âmbito da guerra fiscal que assola as relações tributárias interestaduais brasileiras. Foi aprovada também a PEC da Bengala (EC 88), segundo a qual a idade para a aposentadoria compulsória dos servidores públicos passou a ser de 75 anos.

Registre-se ainda que o Congresso Nacional desarmou algumas bombas que haviam sido colocadas no caminho da economia nacional. Uma delas foi a manutenção do veto ao aumento do funcionalismo do Poder Judiciário, que pretendia reposição de perdas salariais em valor superior a 70%. Outra foi a modificação da Medida Provisória 685, que criminalizava o planejamento fiscal, duramente criticada por esta coluna, e que se transformou na Lei 13.202/15, sem os abusos apontados.

A comunidade tributária foi fortemente abalada com as modificações realizadas no Carf, sob ataque na operação zelotes, que acabou por trazer enorme indefinição sobre o funcionamento daquele órgão julgador administrativo, que só conseguiu fazer uma única rodada de julgamentos no segundo semestre de 2015, deixando muitas lides sem definição.

Ainda no âmbito da perspectiva de receitas públicas, vários projetos foram apresentados no correr de 2015, tais como o do Regime Especial de Regularização Cambial e Tributária, que aguarda os necessários vetos a serem apostos pela presidente, bem como o da recriação da CPMF, que aguarda definição do Congresso — tudo ficou para 2016. Todavia, o Poder Executivo adotou posição temerária, organizando leilões de infraestrutura visando cobrir o déficit público, o que foi uma mudança paradigmática, pois até então a proposta era a de menor tarifa ao usuário.

Essa falta de rumo culminou com o envio ao Congresso de um Projeto de Lei Orçamentária Anual apontando um déficit nas contas públicas de mais de R$ 30 bilhões. Todavia, no apagar das luzes de 2015, foi aprovada a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual para 2016, com previsão de gastos superiores a R$ 3 trilhões e um superávit primário de R$ 24 bilhões. Foram inseridas as receitas com a CPMF, mesmo sem a aprovação congressual específica. Vamos esperar para ver se a execução orçamentária de 2016 confirma essa previsão. De todo modo, tudo indica que os valores a serem pagos de juros serão superiores aos de vários gastos sociais, como vem acontecendo no país ano a ano e foi apontado por esta coluna.

Felizmente a prorrogação da Desvinculação de Receitas da União não foi aprovada até o recesso parlamentar — espera-se que não ocorra e que as vinculações existentes para o financiamento dos direitos sociais não venham a sofrer cortes em razão de eventuais instabilidades políticas e econômicas no país, pois se configuram em uma espécie de estatuto mínimo para o financiamento dos direitos sociais, o que foi apontado por Fábio Konder Comparato e Élida Graziane Pinto.

Retirando o foco da União e passando aos estados e municípios, viu-se a pindaíba generalizada desses entes federados. Vários deles estão parcelando o pagamento do funcionalismo público e criando novas fontes de receitas, seja por meio do aumento do ICMS ou do imposto de transmissão por heranças ou doações, ou criando taxas sem-pé-nem-cabeça, como a Taxa de Fiscalização de Recursos Hídricos, combatida no STF pela Confederação Nacional da Indústria, em petição de Gustavo Amaral. Outro malabarismo nas finanças públicas desses entes subnacionais ocorreu com a Lei Complementar 151/15, que permitiu o uso dos depósitos judiciais para pagamento de precatórios em atraso, o que por si só, já seria um escárnio, denunciado em duas colunas que fiz nesta ConJur (Depósitos judiciais, litigância tributária e a "regra de ouro" financeira e Depósitos judiciais, litigância tributária e a "regra de ouro" financeira — parte 2) e por Igor Santiago. Todavia, olhando bem, a prática financeira dos estados é muito pior que o permitido pela referida Lei Complementar 151/15, sendo suficiente ver o que o TJ-RJ declarou em nota oficial, ao mencionar que liberou cerca de R$ 7 bilhões em depósitos judiciais que estavam sob sua guarda para que o governo do estado do Rio de Janeiro pagasse aposentados e pensionistas, o que é um escândalo. Valha-nos quem em uma situação dessas?

O Supremo Tribunal Federal teve sua composição plena recomposta em junho, com a nomeação de Luís Edson Fachin para o cargo de ministro, o que foi saudado com grande esperança pela academia brasileira, que pressionou fortemente o Senado para sua aprovação. Esse mesmo tribunal inovou a jurisprudência brasileira ao adotar a tese do Estado de Coisas Inconstitucional, aplicando-o ao sistema carcerário brasileiro. Maurício Conti saudou a decisão em coluna específica. Já Lenio Streck não cansa de atacar esse julgado, argumentando que esse tipo de decisão se caracteriza como ativismo judicial e subtrai democracia ao povo, que elege parlamentares para decidir sobre as políticas públicas a serem executadas. Penso que as críticas de Lenio são pertinentes, e que, havendo norma inconstitucional, esta deve ser assim declarada, mas um estado de coisas não pode ser declarado inconstitucional — isso desnatura completamente a jurisdição constitucional, que deve ser obedecida e preservada. Já imaginou se o STF declara inconstitucional o Estado de Coisas no Congresso Nacional? Pensando bem, talvez não fosse uma má ideia… (atenção: essa frase é apenas uma tentativa de piada — não a levem a sério, por favor).

Um capítulo específico nesta retrospectiva deve ser dedicado às questões envolvendo os aspectos financeiros da corrupção no Brasil no ano que se encerra. Infelizmente, isso tem que ser feito, ano a ano, como constato ao reler as colunas em que fiz as retrospectivas de 2012, 2013 e 2014. A pauta deste ano foi a operação “lava jato”, que se iniciou em março de 2014, entrou 2015 com sua 8ª fase e hoje se encontra na 22ª fase, a já famosa catilinárias (segue link para um bom resumo da operação “lava jato”, que está no calcanhar de políticos, como o presidente da Câmara dos Deputados, Eduardo Cunha, e que não tem nenhuma previsão de acabar. Por meio do sistema de delações premiadas, que, no Brasil, se tornaram prova, e não começo de prova (o que é discutido com bastante ênfase pelos criminalistas, dos quais destaco apenas uma coluna de Jacinto Coutinho e uma notícia desta ConJur), várias empresas e pessoas físicas se comprometeram a reembolsar à União os recursos havidos de forma supostamente ilegal. Apenas uma das empresas se comprometeu a pagar R$ 1 bilhão. Haja cofre…

Por outro lado, o mensalão mineiro fez sua primeira vítima, com a condenação criminal de um ex-senador e ex-presidente do PSDB em primeira instância, e, em outro front, o financeiro, objeto desta coluna, uma empresa multinacional se comprometeu a pagar R$ 60 milhões para se livrar de um dos vários processos em que é acusada de praticar suborno durante do governo Mário Covas, em São Paulo.

Aguardemos os próximos capítulos desta triste novela criminal que se desenrola defronte de nossos estupefatos olhos.

Enfim, o calendário de 2015 acaba, mas o imbróglio político-jurídico-financeiro em que o Brasil está metido não tem data para terminar. Não se sabe quem cai primeiro nesta queda de braço entre o presidente da Câmara, Eduardo Cunha, que possui um trust no exterior e não o declarou às autoridades competentes, o que deveria ter sido feito, e a presidente da República, cujas contas receberam parecer contrário do TCU e se encontra ameaçada de impeachment em razão das pedaladas acima comentadas.

Por causa disso tudo, o Brasil teve sua classificação de bom pagador rebaixada pelas agências de classificação de risco; a moeda nacional desvalorizou cerca de 50% no ano, voltando a valer R$ 4 por dólar, mesma cotação do período da crise de outubro de 2002 (sem computar a inflação); caiu o ministro da Fazenda, Joaquim Levy, e foi feito um remanejamento na equipe, passando o ministro do Planejamento, Nelson Barbosa, a ocupar esse lugar; a popularidade da presidente Dilma encontra-se nas profundezas abissais nas pesquisas de opinião; e há um calote generalizado do governo nas empresas, o que foi objeto de análise jurídica neste espaço.

Enfim, 2015 foi um longo ano em que se fez um curso intensivo de Direito Financeiro, com direito a amplo contraditório entre a doutrina e com jurisprudência administrativa e judicial para se debater por muito tempo em sala de aula.

Escrever esta retrospectiva neste ano tumultuado me trouxe à mente um curto poema, escrito em 1927 por Vladimir Maiakóvski, intitulado E então, o que quereis?:

Fiz ranger as folhas de jornal
abrindo-lhes as pálpebras piscantes.
E logo
de cada fronteira distante
subiu um cheiro de pólvora
perseguindo-me até em casa.
Nestes últimos vinte anos
nada de novo há
no rugir das tempestades.
Não estamos alegres,
é certo,
mas também por que razão
haveríamos de ficar tristes?
O mar da história
é agitado.
As ameaças
e as guerras
havemos de atravessá-las,
rompê-las ao meio,
cortando-as
como uma quilha corta
as ondas.

Penso que deva ser dessa forma que devemos encarar 2016, rompendo ao meio as ameaças e as guerras; atravessando-as como um navio corta as ondas. Essa é a minha sugestão a todos.

Aos leitores deste espaço, em especial os que repercutem esta coluna nas redes sociais, meu muito obrigado. Agradeço também aos colegas acima mencionados que, involuntariamente, me auxiliaram a escrever esta coluna a partir de suas colunas. E agradeço também aos amigos, alunos e ex-alunos que me refrescaram a memória dos eventos de 2015. Sou, de todos, um grande devedor.