25 anos do Tratado de Ottawa sobre a erradicação das minas terrestres

Os conflitos armados persistentemente colocam em questionamento a capacidade de o direito ser compreendido como meio para conter o uso da violência e, no mais das vezes, ainda, serve para descredibilizar a força normativa do direito internacional, com notável descrédito sobre o direito internacional humanitário.

A par disso, há casos que valem também serem trazidos à luz da comunidade jurídica para qualificar o discernimento sobre aspectos da realidade que demonstram o seu êxito, como é o caso da Convenção sobre a Proibição do Uso, Armazenamento, Produção e Transferência de Minas Terrestres Antipessoal e sobre sua Destruição [1], de 1997, apelidada de Tratado de Ottawa, cuja entrada em vigor completa 25 anos neste 1º de março de 2024.

As minas terrestres são explosivos empregados em regra sob o solo, caracterizados pelo acionamento ser feito pela própria vítima, provocando uma explosão. Contudo, pela característica do armamento, não há diferenciação entre o passo de um soldado e o passo de uma criança.

Pior, não diferencia se o tempo é de guerra ou de paz, ou seja, há circunstâncias que os campos minados produziram mais vítimas após os conflitos armados, em certos casos várias décadas após o término das hostilidades — como é o caso das minas ainda ativas plantadas durante a Segunda Guerra Mundial.

A negociação do Tratado de Ottawa foi mobilizada por força do impacto humanitário percebido das minas em países, notavelmente no pós-guerra. Registrava-se um acidente com minas a cada 22 minutos no planeta, alcançando 26 mil vítimas por ano, dos quais 90% eram civis, em sua maioria após os conflitos armados terem cessado.

O problema humanitário gerado pela disseminação de minas terrestres antipessoal em 103 países no final da década de 90 mobilizou a comunidade internacional pela negociação de um novo marco jurídico vinculante pela eliminação de tais explosivos.

Organizações da sociedade civil que percebiam o impacto, notadamente nas regiões periféricas dos países pobres, se articularam numa campanha pública internacional para mobilizar a vontade política internacional por intermédio da Campanha Internacional pela Erradicação de Minas Terrestres (International Campaign to Ban Landmines — ICBL da sigla em inglês).

O que é o Tratado de Ottawa
O Tratado de Ottawa foi negociado entre outubro de 1996 e setembro de 1997, quando o texto do tratado que previa o compromisso pela erradicação total daquele tipo de armas foi adotado, sem a possibilidade de reservas, sendo aberto para assinaturas em dezembro do mesmo ano.

O tratado prevê o compromisso dos Estados-partes em nunca e sob nenhuma circunstância usar, desenvolver, produzir, adquirir, armazenar ou transferir minas terrestres antipessoal. Além disso, os Estados-partes se comprometem a destruir seus estoques em até quatro anos após entrada em vigor do tratado e destruir minas em áreas minadas em até 10 anos — prazo que em alguns casos tem sido renovado, mediante justificativa e solicitação [2].

A ICBL foi laureada com o Nobel da Paz de 1997 pelo trabalho realizado e pelo êxito alcançado na mobilização da vontade política internacional. Em novembro de 1998 o tratado atingiu 40 ratificações, permitindo sua entrada em vigor em 1º de março de 1999[3].

Desde então, a ICBL mantém a articulação da sociedade civil em dezenas de países e se empenha pela universalização e implementação do Tratado de Ottawa, além de realizar o monitoramento global sobre a questão das minas antipessoal por meio do landmine monitor (the-monitor.org).

Aliás, a ICBL constitui exemplo de soft power pela atuação da sociedade civil, conforme definição de Joseph Nye, ao demonstrar o seu poder e a sua capacidade de influenciar a comunidade internacional com as diretrizes estabelecidas pelo tratado[4].

Nestes 25 anos da entrada em vigor do tratado, cabe identificar os logros alcançados e os desafios que persistem na busca por um mundo livre de minas (slogan que mobilizou a luta pela universalização do tratado). O primeiro desafio de um tratado diz respeito à sua universalização. São 164 Estados-partes, mais de três quartos dos países do planeta, comprometidos com os termos do Tratado de Ottawa.

Dentre os progressos promovidos a partir do Tratado de Ottawa, é de se destacar:

• A redução de 25 mil para aproximadamente 5 mil vítimas por ano;
• A destruição de mais de 55 milhões de minas desde a entrada em vigor do tratado pelos Estados-partes (artigo 4º), sendo que 94 Estados-partes declararam a conclusão da destruição de seus estoques;
• 30 Estados que tinham campos minados declararam-se livre de minas;
• Em 2022, pelo menos 219.31km² foram desminados e mais de 169.000 minas foram destruídas.
• Dos 50 países que produziam minas em meados da década de 1990, apenas 12 ainda são reconhecidos como produtores, ainda que não ativos no momento (Armênia, China, Coreia do Norte, Coreia do Sul, Cuba, Índia, Irã, Mianmar, Paquistão, Rússia, Singapura e Vietnã). Cinco são os estados que ainda devem estar produzindo (Índia, Irã, Mianmar, Paquistão e Rússia) [5].

O estigma gerado em torno das minas terrestres antipessoal fizeram com que mesmo Estados não partes do tratado agissem em conformidade com seus compromissos. Um dos exemplos é os Estados Unidos, que mesmo não se comprometendo formalmente ao tratado, pararam de usar, produzir e exportar, tendo destruído parte de seu estoque e apoia a desminagem em diversos países. Há casos de países que submetem um relatório requerido pelo artigo 7º do tratado.

Dentre os desafios que persistem, o uso de minas por atores armados não-estatais é algo ainda problemático em pelo menos cinco países (Colômbia, Índia, Mianmar, Tailândia e Tunísia). Mesmo que o número de atores armados não-estatais empregando minas esteja reduzindo ao longo dos anos, segue como um obstáculo persistente em diversas regiões. Além disso, os conflitos contemporâneos desafiam os objetivos da Convenção. Rússia e Ucrânia têm promovido novas contaminações massivas, sendo que Ucrânia é Estado parte do Tratado de Ottawa.

O Tratado de Ottawa evidencia a possibilidade de o direito internacional funcionar, sob uma miríade de condicionantes e, sempre com pendências notórias. Não se resolve um problema dessa magnitude de uma vez por todas, mas demonstra a capacidade de “recalcular a rota” para que a comunidade internacional se una, notavelmente quando a consciência pública expressa pela sociedade civil tem voz para fomentar a vontade política internacional.

Além disso, o tratado também representa um marco significativo na inclusão de atores não estatais, especialmente da sociedade civil global, nos de tratados de desarmamento com abordagem humanitária. Seu impacto reverberou em negociações subsequentes, como aquelas durante a elaboração da convenção sobre munições cluster em 2008 e, mais recentemente, do Tratado sobre a Proibição de Armas Nucleares em 2017.

Em ambos tratados a sociedade civil global desempenhou um papel crucial na mobilização da vontade política internacional para estabelecer normas alinhadas aos princípios do direito internacional humanitário.

[1] MASLEN, Stuart. Commentaries on Arms Control Treaties. The Convention on the Prohibition of the Use, Stockpiling, Production and Transfer of Anti-Personnel Mines and on their Destruction. Vol. I. Oxford Commentaries on International Law. Oxford: Oxford, 2004.

[2] Ver: VIEIRA, G. O. Inovações em Direito Internacional: um estudo de caso sobre o Tratado de Ottawa. Santa Cruz do Sul: Edunisc, 2006.

[3] “The level of consultation and cooperation between States, NGOs and the ICRC in the elaboration of the Convention is probably unprecedented in international law”. MASLEN, op. cit. 2004, p. V.

[4] Nye Jr., Joseph S. Soft Power: The Means To Success In World Politics. New York: Public Affairs, 2004.

[5] Dados do Landmine Monitor 2023, Major Findings, disponível em: <http://www.the-monitor.org/en-gb/reports/2023/landmine-monitor-2023/major-findings.aspx>.