Do compartilhamento de relatório do Coaf com polícias judiciárias e MPs sem autorização judicial

Trata-se de análise acerca da possibilidade jurídica de compartilhamento de dados e do relatório de inteligência financeira (RIF) por parte do Conselho de Controle de Atividades Financeiras (Coaf) com as polícias judiciárias e Ministérios Públicos, sem necessidade de prévia autorização judicial, sobretudo à vista de preocupantes decisões judiciais em sentido contrário, como aquelas proferidas no âmbito do RHC STJ nº 147707-PA (2021/0152904-4), pela sexta turma, em 15/08/2023, e no Habeas Corpus nº 2092554-51.2022.8.26.0000, pela 14ª Câmara de Direito Criminal do Tribunal de Justiça de São Paulo, em 06/07/2022.

Preliminarmente, vale destacar que a atividade de inteligência financeira se constitui em uma atividade de inteligência (conhecimento) sui generis, regida por um regime jurídico específico, cuja disciplina se inicia disposta internacionalmente, sobretudo nos artigos 14 e 58 da Convenção de Mérida, ratificada pelo Brasil (Decreto nº 5.687/2006), assegurando-se “que as autoridades de administração, regulamentação e cumprimento da lei e demais autoridades encarregadas de combater a lavagem de dinheiro (…) sejam capazes de cooperar e intercambiar informações nos âmbitos nacional e internacional (…)”. Tratando da referida matéria, o Financial Action Taks Force, ou Grupo de Ação Financeira Internacional (FATF-GAFI), editou as 40 recomendações, verdadeiros standards que muito se aproximam dos tratados internacionais, possuindo certo caráter vinculante, porquanto uma vez não cumpridos o país poderá figurar em listas e passar a sofrer embargos indiretos. Em particular, as recomendações FATF-GAFI nº 2, 9, 29 e 31 e respectivas notas interpretativas, impactam diretamente no resultado avaliativo dentre a metodologia prevista que, para além das questões afetas à conformidade técnica, leva em conta a efetividade, especialmente por meio dos resultados imediatos nº 6, 7 e 9, reverberando nas relações internacionais e na economia doméstica.

A recomendação FATF-GAFI nº 2 estabelece que os países devem possuir uma unidade de inteligência financeira — para nós o preceito foi internalizado por meio do Conselho de Controle de Atividades Financeira (Coaf) —, em que as autoridades competentes, incluindo delegados de polícia e promotores, devem estar aptos a intercambiar, prontamente, por meio de plataformas digitais, informações sobre lavagem de dinheiro e financiamento do terrorismo a partir das movimentações financeiras com suspeita de ilicitude. Já a recomendação FATF-GAFI nº 9 prevê que o sigilo bancário não pode ser impeditivo para o compartilhamento de dados entre as autoridades competentes a cargo da investigação criminal.

Enquanto a recomendação FATF-GAFI nº 29 estabelece que os países devem, por meio da unidade de inteligência financeira, estar aptos a recepcionar e analisar, transações financeiras suspeitas e outras informações sobre lavagem de dinheiro e os crimes precedentes, e ainda que a unidade de inteligência financeira e demais autoridades devam ter acesso prontamente às informações financeiras, administrativas e de polícia criminal quando no exercício das funções.

Por fim, a recomendação FATF-GAFI nº 31, estabelece que as autoridades de aplicação da lei devem estar aptas a requisitarem todas as informações detidas pela unidade de inteligência financeira, as quais incluem dados de natureza bancária, fiscal e bursátil com suspeita de ilicitude, quer decorrente de incompatibilidade patrimonial, quer decorrente da suspeita de origem ilícita da transação, ou mesmo daquelas informações decorrentes de comunicação obrigatória, como as transações de determinados valores realizadas em espécie.

Nessa entoada, o legislador brasileiro, acertadamente, internalizando os compromissos internacionais assumidos pelo país, nomeadamente os artigos 14 e 58 da Convenção de Mérida e as recomendações FATF-GAFI nº 2, 9, 29 e 31, lançou o artigo 1º, parágrafo 3º, inciso IV da Lei Complementar 105/2001, o artigo 198 do Código Tributário Nacional (Lei nº 5.172/1966), e o artigo 15 da Lei nº 9.613/1998. Vale lembrar que a Lei Maior previu que o sistema financeiro e respectivas nuanças, onde se insere o sigilo bancário, seria regulado por leis complementares (artigo 192 da Constituição) e que, igualmente, caberia à lei complementar dispor sobre matéria tributária em geral e seus desdobramentos como o sigilo fiscal (artigo 146, inciso III da Constituição).

Dessa forma, regulamentando a matéria constitucional, o legislador previu no artigo 1º, parágrafo 4º da LC nº 105/20001, as hipóteses e rol de infrações penais que possam ensejar a quebra de sigilo bancário mediante prévia autorização judicial, em qualquer fase do processo penal, extensível ao sigilo bursátil, e no artigo 198 do Código Tributário Nacional (Lei nº 5.172/1966, recepcionada com status de lei complementar, alterada pela LC nº 104/2001), as hipóteses de requisição judiciária no interesse da justiça, de informações sobre a situação econômica ou financeira do sujeito passivo ou de terceiro, e sobre a natureza e o estado de seus negócios ou atividades detidas por parte da Fazenda Pública e seus servidores (sigilo fiscal).

Na mesma esteira e ao abrigo das tratativas internacionais citadas, no tocante em particular aos dados compartilhados (difundidos de ofício ou solicitados), no âmbito da inteligência financeira (RIF do Coaf), são previstos já no artigo 1º, parágrafo 3º, inciso IV, da LC 105/2001 que: “§ 3o Não constitui violação do dever de sigilo: (…) IV – a comunicação, às autoridades competentes, da prática de ilícitos penais ou administrativos, abrangendo o fornecimento de informações sobre operações que envolvam recursos provenientes de qualquer prática criminosa”.

Destarte, a legislação reguladora, de pronto, afastou qualquer ofensa ao sigilo bancário quando o fornecimento de informações se inserir no campo das práticas criminosas, estendendo-se tal entendimento aos sigilos bursátil e fiscal, designadamente ao abrigo das disposições dos parágrafos 1º e 2º do artigo 198 do CTN, admitindo-se a transferência de sigilo e compartilhamento de dados com os delegados de polícia e com os membros do Ministério Público.

Não menos importante, o artigo 15 da Lei nº 9.613/1998 (Lei de Lavagem de Dinheiro), expressamente previu que “o Coaf comunicará às autoridades competentes para a instauração dos procedimentos cabíveis, quando concluir pela existência de crimes previstos nesta Lei, de fundados indícios de sua prática, ou de qualquer outro ilícito”. E ainda, o artigo 9º da citada Lei traz as pessoas do mercado obrigadas a comunicar as transações com suspeitas de ilicitude de que trata o artigo 1º, parágrafo 3º, inciso IV, da LC 105/2001, reforçado tal dever pelas disposições previstas no artigo 11, incisos I e II da Lei de Lavagem: “Art. 11. As pessoas referidas no art. 9º:  I -dispensarão especial atenção às operações que, nos termos de instruções emanadas das autoridades competentes, possam constituir-se em sérios indícios dos crimes previstos nesta Lei, ou com eles relacionar-se; II – deverão comunicar ao Coaf, abstendo-se de dar ciência de tal ato a qualquer pessoa, inclusive àquela à qual se refira a informação, no prazo de 24 (vinte e quatro) horas, a proposta ou realização: (…)” (grifou-se).

Vale dizer, o Coaf difundirá, de ofício ou mediante solicitação, às citadas autoridades competentes no enfrentamento da lavagem de dinheiro (delegado de polícia ou promotor), as informações de natureza bancária e/ou fiscal pontualmente comunicadas pelo mercado e pelo Fisco, com suspeita de ilicitude, após realizado filtro analítico se há fundados indícios da prática de infrações penais precedentes e/ou da própria lavagem de dinheiro. Na linha da efetivação da transferência de sigilo bancário e fiscal, inclusive em relação ao previsto pelo artigo 15, o artigo 17-C da citada Lei traz prevê que “os encaminhamentos das instituições financeiras e tributárias em resposta às ordens judiciais de quebra ou transferência de sigilo deverão ser, sempre que determinado, em meio informático,e apresentados em arquivos que possibilitem a migração de informações para os autos do processo sem redigitação”. Destarte, a transferência de sigilo das informações financeiras com suspeita de ilicitude no domínio da inteligência financeira se dá por intermédio do Sistema Eletrônico de Intercâmbio do Coaf (SEI-C), em que somente são ofertados relatórios de inteligência financeira (RIF) quando houver instauração prévia do devido procedimento legal de apuração e fundados indícios da prática de infrações penais verificadas pelo teor da fundamentação ofertada pela autoridade competente, e/ou verificados de ofício por parte do próprio Coaf.

Em relação à referida matéria controversa, em particular aos citados dispositivos das LC nº 104/2001 e LC nº 105/2001 e também do artigo 15 da Lei de Lavagem de Dinheiro, houve diversas ações direta de inconstitucionalidade (ADI) julgadas em 2016 pelo Supremo Tribunal Federal (STF). Em particular, citem-se as ADIs nº 2386, 2390, 2397, 2859. Em todas elas, os dispositivos destacados e a possibilidade de transferência de sigilo com autoridades competentes foram considerados constitucionais. Não obstante a superação da discussão da constitucionalidade da matéria, curiosamente em 16/07/2019 o Supremo retomou a questão quando da análise do recurso extraordinário (RE) nº 1055941, com repercussão geral reconhecida, ensejando o Tema nº 990. Ocasião em que o ministro Dias Toffoli chegou a proferir previamente decisão cautelar suspendendo nacionalmente as ações e/ou procedimentos investigativos (inquéritos policiais ou PICs), nos quais tivessem ocorrido compartilhamento de dados da inteligência financeira e, por conseguinte, suspendendo-se o próprio fornecimento, de ofício ou sob solicitação, dos relatórios de inteligência financeira (RIF) do Coaf às autoridades competentes. Àquela altura, o compartilhamento de dados com o Coaf somente era possível mediante prévia autorização judicial, inserindo-se na visão da máxima amplitude interpretativa do direito constitucional à privacidade e do sigilo bancário e fiscal, a legitimar a aventada reserva absoluta ao Poder Judiciário.

Tal proceder gerou questionamentos por parte do FATF-GAFI e inúmeros percalços de lentidão e suspensão das investigações em andamento. Não menos importante, uma vez que as informações do RIF usualmente servem de sustentáculo à fundamentação de futuras medidas cautelares, objetivando a quebra de sigilo bancário, fiscal e bursátil, ou mesmo à decretação de medidas assecuratórias objetivando bloqueio de bens, as investigações eram verdadeiramente esvaziadas, ceifadas na fonte, porquanto, sem o deferimento prévio do acesso ao RIF do Coaf. E sem a presença deste nos autos, por conseguinte, os magistrados alegavam não vislumbrar elementos para decretação das medidas aqui elencadas. Posteriormente, em 28/11/2019, por meio decisão plenária, a Suprema Corte finalmente revogou a tutela provisória outrora concedida, perfilando-se ao acertado posicionamento proferido quando do julgamento das ADIs nº 2859, 2390, 2386 e 2397, e firmou a Tese STF nº 990, entendendo ser constitucional o compartilhamento dos Relatórios de Inteligência Financeira da UIF com os órgãos de persecução penal para fins criminais, sem a obrigatoriedade de prévia autorização judicial.

Atente-se, em razão do caso concreto que se decidia à época do Tema STF nº 990, apesar de em algumas circunstâncias terem ocorrido menções ao compartilhamento da íntegra do procedimento fiscalizatório da Receita Federal com os órgãos de persecução penal, em momento algum naquele julgado se esboçou a compreensão de que tal compartilhamento, principalmente das informações da inteligência financeira, poderiam se dar somente de ofício, e apenas quando a Receita constatasse a ocorrência de ilegalidade, e que não poderiam se operacionalizar mediante solicitação à UIF (Coaf), tampouco se mencionou que seria necessária prévia autorização judicial em quaisquer dos casos. O próprio relator ministro Dias Toffoli destacou em voto a importância de se fazer uma profunda reflexão a respeito do compartilhamento de tais informações para fins penais, em face dos postulados constitucionais da intimidade e do sigilo de dados (artigo 5º, incisos X e XII, da CF) sem a intermediação do Poder Judiciário, à luz de uma interpretação sistemática e dos compromissos internacionais assumidos pelo Brasil, firmando o entendimento que o sigilo bancário não pode ser impeditivo para o compartilhamento de dados entre autoridades investigadoras, e que é plenamente constitucional, não restando qualquer dúvida quanto às possibilidades do compartilhamento de dados do Coaf com as referidas autoridades, independente de se operacionalizar sob solicitação ou de ofício, e sem a necessidade de prévia autorização judicial.

Pelo todo exposto, com esteio nas disposições previstas nos artigos 14 e 58 da Convenção de Mérida, nas recomendações FATF-GAFI nº 2, 9, 29 e 31, no artigo 5º, inciso XXXVI da Constituição, no artigo 1º, parágrafo 3º, inciso IV da LC 105/2001, no artigo 198 e parágrafos 1º e 2º do do CTN, também no artigo 15 e 17-C da Lei nº 9.613/1998, e não menos importante, no Tema STF nº 990, deve ser assegurado, quer sob solicitação, fundamentada em procedimento investigativo legalmente previsto, quer de ofício, o compartilhamento dos dados decorrentes das transações financeiras com suspeita de ilicitude presentes no relatório de inteligência financeira do Coaf, independentemente de prévia autorização judicial.