Lei Antiterrorismo e o 8 de Janeiro

Com os atos praticados contra os prédios públicos do 8 de Janeiro, o que parte da imprensa chamou de "bolsonaristas radicais" veio à tona a discussão sobre a incidência e abrangência da Lei Antiterrorismo (13.260/16).

O terrorismo aparece na Constituição, primeiramente, no artigo 4º, VIII, tendo o Constituinte proclamado o repúdio ao terrorismo como um dos princípios que regem as relações internacionais do país. No capítulo Dos Direitos e Deveres Individuais e Coletivos, aparece mandado explícito de criminalização [1] ao terrorismo no inciso XLIII [2] do artigo 5º. Interessante notar outro mandado de criminalização da Carta de 1988, previsto no inciso seguinte: XLIV – constitui crime inafiançável e imprescritível a ação de grupos armados, civis ou militares, contra a ordem constitucional e o Estado Democrático [3].

A proibição do terrorismo ou de atos terroristas específicos tem sido objeto de preocupação de diversas convenções internacionais [4], desde a elaboração pela Sociedade das Nações [5], em 1937, de uma Convenção para a Prevenção e Repressão do Terrorismo [6]. Existem, ademais, diversas Resoluções [7] da Organização das Nações Unidas (ONU), por meio do Conselho de Segurança e da Assembleia Geral, acerca do assunto. Em 2006 o órgão lançou a Estratégia Antiterrorista Global, definindo uma série de medidas específicas para combater o terrorismo, tendo como uma de suas metas [8] elaborar uma convenção global sobre o tema.

Um dos desafios, senão o principal, é a ausência de consenso na sociedade internacional sobre a definição do terrorismo. Apesar de coexistirem uma série de tratados, estes aludem a atos terroristas (apoderamento de aeronaves, atentados contra pessoas com proteção internacional, atentados com bombas, etc.), sem definir o termo. Flávia Piovesan, com propriedade, observa que não se alcançou na comunidade internacional um consenso a respeito de sua definição [9].

Na doutrina internacional, Kai Ambos e Anina Timmerman analisam o assunto, concluindo que há uma concordância em alguns elementos para definir o terrorismo como 1) a prática de um ato delitivo que cause a morte ou lesões corporais, ou um dano grave à propriedade pública ou privada; 2) uma intenção específica de difundir o medo, intimidar a população ou obrigar uma entidade a executar ou se abster de executar algum ato. Neste ponto, os autores falam da problemática de se exigir um fim político, o que ajudaria a restringir uma definição ampla, mas deixaria de fora outros contextos [10].

A lei brasileira definiu o terrorismo em seu artigo 2º: o terrorismo consiste na prática por um ou mais indivíduos dos atos previstos neste artigo, por razões de xenofobia, discriminação ou preconceito de raça, cor, etnia e religião, quando cometidos com a finalidade de provocar terror social ou generalizado, expondo a perigo pessoa, patrimônio, a paz pública ou a incolumidade pública.

Após os atos do 8 de Janeiro, veio a lume que a lei comete um erro crasso; como notou a ministra Maria Thereza Assis Moura — ao comentar o projeto de Novo Código Penal (PLS 236/2012), que prevê redação semelhante para o delito — está-se a "considerar terroristas motivos discriminatórios como 'condição da pessoa idosa ou com deficiência [11]', os quais são mais bem próprios de outra categoria de delitos, os denominados crimes de ódio" [12]. Completa: "estes (motivos discriminatórios) sabidamente, não possuem finalidade política e tampouco têm por objetivo causar pânico na população e, aparecendo como figura alternativa e independente de tais objetivos, não gozam de nenhum sentido" [13].

Na verdade, a lei brasileira usa termos semelhantes aos da Lei nº 7716/89, que prevê punição aos "crimes resultantes de discriminação ou preconceito de raça, cor, etnia, religião ou procedência nacional" (artigo 1º). O elemento subjetivo se confunde ainda com o da lei nº 2889/56, que trata do crime de genocídio, punindo "Quem (age), com a intenção de destruir, no todo ou em parte, grupo nacional, étnico, racial ou religioso, como tal" (artigo 1º, caput [14]).

Joedson Alves/Agência Brasil

Fazendo breve abordagem do direito comparado, temos que é praticamente unânime a inserção de elementos políticos na tipificação do delito. Na Decisão-Quadro do Conselho da União Europeia (UE) referente à luta contra o terrorismo [15], lê-se que o dolo do autor pode ser "constranger indevidamente os poderes públicos, ou uma organização internacional, a praticar ou a abster-se de praticar qualquer ato, ou — desestabilizar gravemente ou destruir as estruturas fundamentais políticas, constitucionais, económicas ou sociais de um país, ou de uma organização internacional" (artigo 1º). A alínea "d" fala do seguinte objetivo do autor:

"d) O facto de provocar destruições maciças em instalações governamentais ou públicas, nos sistemas de transporte, nas infra-estruturas, incluindo os sistemas informáticos, em plataformas fixas situadas na plataforma continental, nos locais públicos ou em propriedades privadas, susceptíveis de pôr em perigo vidas humanas, ou de provocar prejuízos económicos consideráveis".

Na América Latina, a lei paraguaia [16] fala que o ato de terrorismo pode visar atingir los órganos constitucionales o sus miembros en el ejercicio de sus funciones (Lei 4.024/2010). A lei do Peru se refere ao emprego de armamentos, materias o artefactos explosivos o cualquier otro medio capaz de causar estragos o grave perturbación de la tranquilidad pública o afectar las relaciones internacionales o la seguridad de la sociedad y del Estado [17]. Interessante é a redação da lei boliviana [18], que fala na finalidad de subvertir el orden constitucional, deponer al gobierno elegido constitucionalmente.

Prosseguindo na legislação vizinha, o Uruguai tipifica o terrorismo na lei nº 18.494/2009, declarando ser de natureza terrorista los delitos que se ejecutaren con la finalidad de intimidar a una población u obligar a un gobierno o a una organización internacional, a realizar un acto o a abstenerse de hacerlo. Na Argentina, o terrorismo é previsto como agravante genérica de qualquer delito, consoante o artigo 41 do Código Penal, que traz la finalidad de aterrorizar a la población u obligar a las autoridades públicas nacionales o gobiernos extranjeros o agentes de una organización internacional a realizar un acto o abstenerse de hacerlo. Semelhantes termos se leem na legislação da República Bolivariana da Venezuela [19].

Concluindo, apesar de a mídia e atores jurídicos terem falado em "atos terroristas de 8 de janeiro", parece haver consenso que tais atos — ao menos legalmente — não podem ser assim qualificados. Neste sentido, destaca-se o projeto de Lei 21/2023, que insere a locução "por razões políticas" no artigo 2º da lei. Na justificação do projeto, o senador Alessandro Vieira expõe:

"O atentado contra a Praça dos Três Poderes em 08 de janeiro e os recentes ataques a torres de transmissão de energia levaram a mídia e a população a chamar os indivíduos responsáveis de terroristas. Todavia, embora o termo 'terrorismo' tenha um significado político para além do jurídico, com diversas interpretações ao redor do mundo, os atos realizados não se configuram como terroristas de acordo com a lei penal brasileira. (…)
Dos fatos ocorridos nas últimas semanas, foram preenchidos os requisitos 1 e 3; mas não o segundo. Como não foram realizados por razões de xenofobia, discriminação ou preconceito de raça, cor, etnia e religião, não podem ser considerados terroristas. Isso porque dentre os princípios do direito penal insere-se o da legalidade estrita, que proíbe o uso da analogia. Das razões elencadas pela lei antiterrorismo não é possível depreender a motivação política sequer pelo uso de interpretação extensiva.
(…)
Por fim, destaque-se que a inclusão da motivação política vai na mesma linha de tratados internacionais preveem a motivação política, a exemplo da Convenção Internacional sobre a Supressão de Atentados Terroristas com Bombas, da Convenção Internacional para Supressão do Financiamento do Terrorismo e da Convenção Internacional para a Supressão de Atos de Terrorismo Nuclear, internalizadas no Brasil pelos Decreto nº 4.394, de 26 de setembro de 2002, Decreto nº 5.640, de 26 de dezembro de 2005 e Decreto nº 9.967, de 8 de agosto de 2019. Todas estipulam que cada Estado Parte deve adotar as medidas necessárias, incluindo a adoção de legislação interna, que assegurem que os atos terroristas não possam ser em nenhuma circunstância justificados por considerações de natureza política, filosófica, ideológica, racial, étnica, religiosa ou outra similar e sejam reprimidos com penas compatíveis com sua gravidade."

Neste norte, vale a advertência de Zaffaroni: "Tipos penais de terrorismo pode dar origem à impunidade. Antes de mais nada, porque é comum que firam o princípio de legalidade estrita, e com isso podem ser declarados inconstitucionais. Em segundo lugar porque todos pretendem incorporar elementos subjetivos" [20]. De qualquer modo, a lei em vigor é falha, estando em desacordo com os compromissos internacionais que o Brasil assumiu acerca do tema, urgindo sua alteração.