Como será o contencioso administrativo para a CBS e o IBS

A reforma tributária não pode vir sozinha. O direito material que está recebendo tratamento e sendo modificado pelo Congresso demandará a renovação do processo tributário que o ampara. É preciso, diante disso, que a PEC 45 abra caminhos, conferindo peso e destaque ao importante alinhamento que se fará necessário no âmbito processual, não deixando de lado os anseios sociais quanto à modernização do contencioso fiscal.

Como, afinal, serão julgadas as novas controvérsias que decorrerão da CBS e o IBS? Haverá um novo contencioso administrativo ou seguiremos aplicando as mesmas premissas para solucionar as disputas entre fisco e contribuinte? Quais readequações serão necessárias no Carf e nas delegacias para que julguem a CBS, além dos tributos antigos que permanecerão? O TIT, que no sistema vigente julga as controvérsias de ICMS dentro do estado de São Paulo, passará a julgar o IBS? Em que medida muda o TIT à vista das competências do Comitê Gestor do IBS? Será extinto ou remodelado o processo administrativo fiscal no âmbito dos Municípios? Mudam-se apenas as competências e as atribuições nos órgãos julgadores ou haverá a concepção de um novo contencioso que se adeque aos objetivos do recém-chegado sistema? Haverá uma completa inovação para incentivar a confiança entre fisco e contribuinte, ou ainda apostaremos nas quedas de braço?

São essas algumas das muitas questões que precisam ser contempladas nos debates atuais. Como já se perguntou Marcus Lívio aqui nesta ConJur em julho, trazendo inúmeras questões em aberto na PEC 45 no que diz respeito ao contencioso tributário: A reforma prevê alguma solução? [1] Parece-nos que as soluções começaram a ser aventadas, porém são ainda bastante incipientes. O poder reformador tem muitas balizas a traçar, pontas a amarrar.

Essa abordagem, aliás, atrai a oportunidade de diálogo com as propostas de reforma do processo tributário. Vale lembrar que em 2022 a comissão instalada pelo STF e o Senado, coordenada pela ministra Regina Helena Costa, do STJ, entregou um relatório final ao presidente do Senado contendo propostas de modificação do processo tributário, tanto administrativo quanto judicial. As principais contribuições da comissão pautam-se nos pilares de solução consensual de conflitos em matéria tributária, na diminuição da litigiosidade entre fisco e contribuintes, simplificação de processos, eficiência, composição entre as partes. Ou seja, alguns dos anseios são comuns ao que se busca agora na reforma tributária.

É oportuno, então, indagar se as novas controvérsias que decorrerão da CBS e o IBS já desfrutarão de melhores relações jurídicas entre o fisco e o contribuinte no plano processual, ou se serão recepcionadas no desgastado e infrutífero cenário de antagonismos. As normas jurídicas influenciam e estimulam comportamentos; não é uma questão exclusivamente cultural. No molde atual, as normas facilitam a litigiosidade: uma vez lavrado o auto de infração, ou contribuinte realiza a quitação ou deve apresentar a impugnação. Já não caberia uma oportunidade de composição?

A reforma do contencioso tributário está em curso paralelamente, com projetos de lei ordinária e lei complementar, e terá o seu próprio deslinde no futuro. Mesmo assim, se a PEC 45/2019 optou por adentrar aspectos processuais, o aperfeiçoamento normativo que pretender precisará partir dos mesmos objetivos que a sociedade tem manifestado e mobilizado em outros espaços. Nas audiências públicas da reforma do contencioso tributário, por exemplo, ficou patente o interesse geral na implementação de mecanismos que promovam a prevenção e a redução de litígios, a mediação, a arbitragem, entre outros. A reforma tributária, por sua vez, ao se estabelecer, precisa harmonizar-se a esses pressupostos e valores. Se esse esforço de integração e uniformidade não for feito adequadamente nesse momento, a reforma tributária já nasce velha…

A PEC 45 está apoiada no pilar de simplificação para a tributação do consumo. Dentre a variedade de metas e anseios delineados, a simplificação — assim como na reforma do processo tributário — desperta atenção: almeja-se a um sistema tributário de fácil compreensão, mais funcional e, para tanto, em princípio proporcionaremos a reestruturação constitucional de algumas contribuições e impostos para reduzir as espécies tributárias (ICMS, PIS, Cofins, IPI, ISS), concentrando-as em duas, a CBS (Contribuição sobre Bens e Serviços) e o IBS (Imposto sobre Bens e Serviços), além do imposto seletivo. A CBS, de competência da União, e o IBS, de competência dos Estados, Distrito Federal e Municípios.

Na redação atual do projeto encaminhado à Câmara dos Deputados, a PEC 45 prevê que a administração será feita pelo comitê gestor do Imposto sobre Bens e Serviços, que deverá editar regulamento único, aparentemente relacionado às suas próprias funções administrativas, e uniformizar a interpretação e a aplicação da legislação do imposto (artigo 156-B, I). O comitê gestor — que há algumas semanas, aqui nesta ConJur, Igor Mauler bem definiu “super instância” [2] — tem uma função de destaque. Em que pese isso esteja claro, é crucial que a PEC 45 esclareça a competência atribuída ao Comitê Gestor do IBS quanto a “decidir o contencioso administrativo” (artigo 156-B, III). A vagueza normativa e a indefinição jurídica nesse ponto prejudicam, pois deixa-se de fornecer o principal vetor para a construção do novo contencioso que envolverá estados e municípios. O que, afinal, a PEC 45 está querendo dizer?

Além disso, o projeto atribui à lei complementar a competência para dispor acerca da fiscalização, do lançamento, da cobrança, estipulando que as administrações tributárias e procuradorias dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios poderão definir hipóteses de delegação ou de compartilhamento de competências, cabendo ao Comitê Gestor a coordenação dessas atividades administrativas com vistas à integração entre os referidos entes federativos (inciso V, do § 2º, do artigo 156-B).

Assim, o trabalho de realinhar e delimitar as competências para interpretação e julgamento, fundamentalmente, estará a cargo da legislação complementar, a que caberá a desafiadora missão de compor e harmonizar as funções entre os entes da Federação. A tomar como exemplo as reviravoltas, forças políticas, embates judiciais e legislativos em torno do voto de qualidade do Carf, a lei complementar tende a enfrentar uma longa jornada na busca pelo equilíbrio federativo. Nesse caso, não será um, e sim diversos aspectos do processo administrativo que poderão estar sujeitos a mudanças, além de não envolver um único ente, mas todos os Estados e os Municípios. Se mudar — por si só — não é fácil, imaginem só tornar harmônico o funcionamento conjunto e/ou independente dos tribunais administrativos que portarão novos papéis e competências. Estará em curso uma verdadeira repactuação do federalismo fiscal, como já ressaltaram Sarina Manata e Rodrigo Dalla Pria também aqui nesta ConJur [3].

O que parece interessante a esse respeito é cogitar-se já no ambiente da PEC 45 o modo como a lei complementar se desincumbirá de tal ônus, pois é possível que, a depender da construção que o constituinte esteja preparando, ainda outras alterações constitucionais se façam necessárias. É o impasse que hoje se vive, por exemplo, com o CPC/15 em relação às técnicas elencadas pelo seu artigo 927. Apesar de o dispositivo mencionar a observância dos recursos repetitivos, IRDR, dentre outros, a autorização constitucional expressa quanto à eficácia vinculante destina-se somente às súmulas vinculantes e ao controle concentrado de constitucionalidade. Logo, com isso se pode antever a dimensão do que está por vir no âmbito do processo tributário, caso falte à reforma uma visão mais concreta e sistêmica do que se está colocando nas mãos do legislador.

Em suma, é preciso recordar que a Constituição brasileira é analítica e institui diversos direitos e garantias tributários e processuais que hoje dão segurança aos contribuintes e aos que litigam para discutir o direito material. Daí porque é de suma relevância que a PEC 45 estruture melhor o terreno onde se será erigido o novo contencioso tributário, fornecendo não só pistas, mas diretrizes claras e objetivas para que o legislador complementar saiba por onde caminhar e o que deverá implementar para concretizar, com alinhamento e harmonia, o que foi moldado pelo constituinte.

*artigo produzido no âmbito do Grupo de Pesquisa “controle de validade da tributação”, liderado pelo professor doutor Tácio Lacerda Gama, livre-docente em Direito Tributário da PUC-SP.  

[1] https://www.conjur.com.br/2023-jul-17/justica-tributaria-reforma-tributaria-criara-contencioso-administrativo-judicial/

[2] https://www.conjur.com.br/2023-nov-15/reforma-tera-impacto-tambem-no-contencioso-administrativo/

[3] https://www.conjur.com.br/2023-nov-05/processo-tributario-reforma-tributacao-consumo-contencioso-tributario/