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O sistema nacional de unidades de conservação da natureza

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A Lei n. 9.985/98 criou o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza – SNUC e estabeleceu critérios e normas para a criação, implantação e gestão das Unidades de Conservação, regulamentando parcialmente os incisos I, II, III e IV do § 1º do art. 225 da Constituição Federal.

O conceito de Unidade de Conservação é dado pelo inciso I do art. 2º da citada lei como o “espaço territorial e seus recursos ambientais, incluindo as águas jurisdicionais, com características naturais relevantes, legalmente instituído pelo Poder Público, com objetivos de conservação e limites definidos, sob regime especial de administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção”.

As Unidades de Conservação podem ser definidas como áreas particulares ou privadas destinadas à proteção, integral ou parcial, da diversidade biológica, da paisagem e dos recursos naturais, no intuito de resguardar a qualidade ambiental da coletividade.

As Unidades de Conservação se inserem no art. 2º da Convenção Internacional da Diversidade Biológica, segundo o qual área protegida é a “área definida geograficamente, que é destinada, ou regulamentada, e administrada para alcançar objetivos específicos de conservação”.

Isso implica dizer que a diversidade biológica, também chamada de biodiversidade, cuja conservação é o objetivo final desses espaços, pode ser compreendida como o conjunto de vida existente no planeta ou em determinada parte do planeta.

O inciso III do art. 2º da Lei n. 9.985/90 define diversidade biológica como “a variabilidade de organismos vivos de todas as origens, compreendendo, dentre outros, os ecossistemas terrestres, marinhos e outros ecossistemas aquáticos e os complexos ecológicos de que fazem parte; compreendendo ainda a diversidade dentro de espécies, entre espécies e de ecossistemas”.

É evidente que a conservação da biodiversidade inclui a defesa dos espaços territoriais especialmente protegidos, o manejo ecológico das espécies e dos ecossistemas, a preservação da diversidade genética e a proteção dos recursos naturais.

Não é possível ignorar a prestação de serviços ambientais, pois a defesa dos processos naturais que regulam e viabilizam o clima, a fauna, a flora e o solo, por exemplo, é outro objetivo a ser atingido.

Afora isso, as Unidades de Conservação também se propõem a proteger as paisagens notáveis, contribuindo para a perpetuação das belezas cênicas naturais para as presentes e futuras gerações.

O art. 4º da mencionada lei aponta os objetivos específicos do SNUC:

a) contribuir para a manutenção da diversidade biológica e do recursos genéticos no território nacional e nas águas jurisdicionais;

b) proteger as espécies ameaçadas de extinção no âmbito regional e nacional;

c) contribuir para a preservação e a restauração da diversidade de ecossistemas naturais;

d) promover o desenvolvimento sustentável a partir dos recursos naturais;

e) promover a utilização dos princípios e práticas de conservação da natureza no processo de desenvolvimento;

f) proteger paisagens naturais e pouco alteradas de notável beleza cênica;

g) proteger as características relevantes de natureza geológica, geomorfológica, espeleológica, arqueológica, paleontológica e cultural;

h) proteger e recuperar recursos hídricos e edáficos;

i) recuperar ou restaurar ecossistemas degradados;

j) proporcionar meios e incentivos para atividades de pesquisa científica, estudos e monitoramento ambiental;

l) valorizar econômica e socialmente a diversidade biológica;

m) favorecer condições e promover a educação e interpretação ambiental, a recreação em contato com a natureza e o turismo ecológico;

n) proteger os recursos naturais necessários à subsistência de populações tradicionais, respeitando e valorizando seu conhecimento e sua cultura e promovendo-as social e economicamente.

O Superior Tribunal de Justiça já decidiu que a mera criação de uma unidade de conservação não significa o cumprimento do desiderato constitucional, devendo ser acompanhada de políticas públicas que assegurem a efetiva proteção da área em questão:

“A criação de Unidades de Conservação não é um fim em si mesmo, vinculada que se encontra a claros objetivos constitucionais e legais de proteção da Natureza. Por isso, em nada resolve, freia ou mitiga a crise da biodiversidade – diretamente associada à insustentável e veloz destruição de habitat natural –, se não vier acompanhada do compromisso estatal de, sincera e eficazmente, zelar pela sua integridade físico-ecológica e providenciar os meios para sua gestão técnica, transparente e democrática. A ser diferente, nada além de um “sistema de áreas protegidas de papel ou de fachada” existirá, espaços de ninguém, onde a omissão das autoridades é compreendida pelos degradadores de plantão como autorização implícita para o desmatamento, a exploração predatória e a ocupação ilícita” (REsp 1071741, Relator Ministro Herman Benjamin, 16.12.2010).

Desde o seu delineamento, com a edição da Lei nº 6.938/81, a Política Nacional do Meio Ambiente apresentou como um dos seus sustentáculos a criação de espaços territoriais especialmente protegidos.

O inciso IV do art. 2º dessa lei dispõe que a “proteção dos ecossistemas, com a preservação de áreas representativas” é um dos princípios da Política Nacional do Meio Ambiente na consecução do objetivo de preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental tendo em vista o desenvolvimento socioeconômico, os interesses da segurança nacional e a proteção à dignidade da pessoa humana.

O inciso II do art. 4º da referida lei estabelece que a Política Nacional do Meio Ambiente visará “à definição de áreas prioritárias de ação governamental relativa à qualidade e ao equilíbrio ecológico, atendendo aos interesses da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios”.

O inciso VI do art. 9º dispõe que “a criação de espaços territoriais especialmente protegidos pelo Poder Público federal, estadual e municipal, tais como áreas de proteção ambiental, de relevante interesse ecológico e reservas extrativistas” é um instrumento da Política Nacional do Meio Ambiente.

Contudo, é apenas com a promulgação da Constituição Federal de 1988 que a questão dos espaços territoriais especialmente protegidos, ganha um conteúdo mais delimitado e forte, passando a exigir uma regulamentação por meio de normas infraconstitucionais.

O inciso III do § 1º do art. 225 da Constituição Federal determina que para assegurar a efetividade do direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado incumbe ao Poder Público “definir, em todas as unidades da federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção”.

A estrutura do SNUC é organizada da forma seguinte, conforme determina o art. 6º da Lei nº 6.938/81:

a) Órgão consultivo e deliberativo: o Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA, com as atribuições de acompanhar a implementação do Sistema;

b) Órgão central: o Ministério do Meio Ambiente, com a finalidade de coordenar o Sistema;

c) Órgãos executores: o Instituto Chico Mendes e o IBAMA, em caráter supletivo, os órgãos estaduais e municipais, com a função de implementar o SNUC, subsidiar as propostas de criação e administrar as unidades de conservação federais, estaduais e municipais, nas respectivas esferas de atuação.

O Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade – ICMBio é o órgão responsável pela execução da Política Nacional de Unidades de Conservação da Natureza em âmbito federal. Trata-se de autarquia federal criada pela Lei n. 11.516/07 a partir de um fracionamento do IBAMA, sendo, portanto, autônoma administrativa e financeiramente e vinculada ao Ministério do Meio Ambiente.

Os objetivos do ICMBio estão elencados no art. 1º da mencionada lei:

a) Executar ações da política nacional de unidades de conservação da natureza, referentes às atribuições federais relativas à proposição, implantação, gestão, proteção, fiscalização e monitoramento das unidades de conservação instituídas pela União;

b) Executar as políticas relativas ao uso sustentável dos recursos naturais renováveis e ao apoio ao extrativismo e às populações tradicionais nas unidades de conservação de uso sustentável instituídas pela União;

c) Fomentar e executar programas de pesquisa, proteção, preservação e conservação da biodiversidade e de educação ambiental;

d) Exercer o poder de polícia ambiental para a proteção das unidades de conservação instituídas pela União;

e) Promover e executar, em articulação com os demais órgãos e entidades envolvidos, programas recreacionais, de uso público e de ecoturismo nas unidades de conservação, onde estas atividades sejam permitidas.

O ICMBio é o responsável pela gestão das Unidades de Conservação federais, cabendo ao órgão estadual, distrital ou municipal competente gerir a Unidade de Conservação que pertença aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios. Para maiores informações sobre as atribuições do ICMBio se sugere a leitura de artigo publicado anteriormente nesta coluna.

As Unidades de Conservação são classificadas em duas categorias, que são as Unidades de Proteção Integral e as Unidades de Uso Sustentável.

Na primeira modalidade naquela se admite apenas o uso indireto de seus recursos naturais, a não ser em casos excepcionais e devidamente previstos em lei, ao passo que a segunda procura coadunar a conservação da natureza com a utilização sustentável de parte dos seus recursos naturais de acordo com o art. 7º da Lei n. 9.985/90.

As Unidades de Proteção Integral são a Estação Ecológica, a Reserva Biológica, o Parque Nacional, o Monumento Natural e o Refúgio de Vida Silvestre. Já as Unidades de Uso Sustentável são a Área de Proteção Ambiental, a Área de Relevante Interesse Ecológico, a Floresta Nacional, a Reserva Extrativista, a Reserva de Fauna, a Reserva de Desenvolvimento Sustentável e a Reserva Particular do Patrimônio Natural.

Cumpre esclarecer que embora classificada formalmente como de Uso Sustentável pela Lei n. 9.985/2000, a Reserva Particular do Patrimônio Natural é na prática de Proteção Integral, já que o inciso III do art. 21 que permitia a ocorrência de atividade extrativista foi vetado pela Presidência da República.

 é advogado e professor de Direito Ambiental da Universidade Federal da Paraíba (UFPB), doutor em Direito da Cidade pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro (Uerj), doutor em Recursos Naturais pela Universidade Federal de Campina Grande (UFCG) e mestre em Ciências Jurídicas pela UFPB. Autor do livro "Licenciamento ambiental: aspectos teóricos e práticos" (7. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2019).

Revista Consultor Jurídico, 31 de agosto de 2019, 11h02

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