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Equipes de investigação conjunta são mais uma jabuticaba no ordenamento pátrio

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As equipes de investigação conjunta (EIC) ganharam destaque com a apresentação do relatório ao Projeto de Lei 4.850/16, compilação das chamadas 10 medidas contra a corrupção, capitaneadas pelo Ministério Público Federal, atualmente em trâmite na Câmara dos Deputados.

Esse instituto existe de longa data, previsto em diversos instrumentos multilaterais e bilaterais, assim como regidos por legislações nacionais, onde são conhecidos como Joint Investigation Teams. Como exemplo, é possível destacar o artigo 9º C da Convenção de Viena:

"c) quando for oportuno, e sempre que não contravenha o disposto no direito interno, criar equipes conjuntas, levando em consideração a necessidade de proteger a segurança das pessoas e das operações, para dar cumprimento ao disposto neste parágrafo. Os funcionários de qualquer uma das Partes, que integrem as equipes, atuarão de acordo com a autorização das autoridades competentes da Parte em cujo território se realizará a operação. Em todos os casos, as Partes em questão velarão para que seja plenamente respeitada a soberania da Parte em cujo território se realizará a operação".

Da mesma forma, o artigo 18 da Convenção de Palermo traz que:

"Os Estados Partes considerarão a possibilidade de celebrar acordos ou protocolos bilaterais ou multilaterais em virtude dos quais, com respeito a matérias que sejam objeto de investigação, processos ou ações judiciais em um ou mais Estados, as autoridades competentes possam estabelecer órgãos mistos de investigação. Na ausência de tais acordos ou protocolos, poderá ser decidida casuisticamente a realização de investigações conjuntas. Os Estados Partes envolvidos agirão de modo a que a soberania do Estado Parte em cujo território decorra a investigação seja plenamente respeitada".

No âmbito na União Europeia há diversas menções às equipes de investigação conjunta, como nos artigos 29 e 30 do Tratado de Amsterdã[1], que estabelecem que o espaço de liberdade, segurança e justiça deve ser conseguido por meio da prevenção à criminalidade e que a Europol deve estar capacitada a apoiar, dentre outras atividades, as equipes de investigação conjunta.

Há duas bases jurídicas para o estabelecimento de uma EIC no âmbito da União Europeia: os artigos 13, 15 e 16 da Convention on Mutual Assistance in Criminal Matters between the Member States of the Convenção sobre Assistência Mútua em Matéria Penal entre os Estados-Membros da European Union (EU Convention on Mutual Assistance). União Europeia, bem como a decisão-quadro[2] de 13 de junho de 2002, proposta logo após os ataques terroristas de 11 se setembro, durante reunião extraordinária do Conselho de Justiça, Assuntos Internos e Proteção Civil.

De acordo com o artigo 13 da Convenção, a criação de uma EIC deve ser estabelecida por um acordo mútuo entre dois ou mais Estados da União Europeia, tendo por objetivo a execução de investigações criminais em um ou mais Estados que criaram a equipe. O acordo define o objetivo específico da equipe, bem como o seu prazo de duração.

O conceito das EIC é apontado por Luiz Sanz Marqués[3] como uma equipe constituída de autoridades competentes de dois ou mais Estados-Membros da União Europeia, para levar a cabo investigações penais no território de algum deles, que requeira uma atuação coordenada, com um fim determinado e por um período limitado.

Conforme afirma Conny Rijken[4], ao tratar das vantagens de uma EIC, elas constituem num grupo de investigação operacional, criado com o objetivo de investigar um caso complexo, com ângulos em diferentes Estados e composto de autoridades desses Estados. A EIC é normalmente, mas não necessariamente, localizada em um país. Ao se utilizar delas, várias vantagens são criadas para a organização de uma operação em relação aos inquéritos regulares.

Há diversos instrumentos bilaterais e multilaterais para criação de equipes de investigação conjunta, como por exemplo o acordo bilateral firmado entre Estados Unidos e Suíça. Diversos países possuem ainda uma lei geral disciplinando o tema, o que, por sua vez, não é indispensável, tendo em vista a sua previsão em diversos instrumentos multilaterais.

No Brasil, o tema foi tratado de maneira tangencial pela Lei 13.344, de 6 de outubro de 2016, que “dispõe sobre prevenção e repressão ao tráfico interno e internacional de pessoas e sobre medidas de atenção às vítimas” que, no artigo 5°, traz que:

"A repressão ao tráfico de pessoas dar-se-á por meio: 

I - da cooperação entre órgãos do sistema de justiça e segurança, nacionais e estrangeiros; 

II - da integração de políticas e ações de repressão aos crimes correlatos e da responsabilização dos seus autores; 

III - da formação de equipes conjuntas de investigação". 

No relatório do projeto[5], o tema foi tratado sob o título de Medida 16:

"MEDIDA 16

Formação de equipes conjuntas de investigação e persecução Equipes conjuntas de investigação e persecução (ECIPs) ou "joint  investigation and prosecution teams" (JIPTs) são forças-tarefas binacionais ou multilaterais destinadas a apurar crimes transnacionais graves atribuídos a mais de uma jurisdição.

A  constituição  de  ECIPs  para  investigar  corrupção  e formas de crime organizado, inclusive o narcotráfico e o tráfico de pessoas, é fundamental  para  uma  atuação  mais  eficiente  dos  Estados  soberanos  na defesa dos interesses mais relevantes da sociedade.

Atualmente,  o  Brasil  pode  utilizar  as  Convenções  de Viena  (1988),  de  Palermo  (2000)  e  de  Mérida  (2003)  como  base  para  a constituição de equipes conjuntas de investigação. Todavia, há somente uma em  funcionamento,  entre  Brasil  e  Argentina,  para  investigação  de  crimes  de lesa-humanidade".

Com  a  entrada  em  vigor  da  Lei  13.344/2016,  em novembro  deste  ano,  será  possível  ao  MPF  e  à  polícia  formar  ECIPs  para casos de tráfico de pessoas, com base no artigo 5º, III. Contudo, é necessária uma  legislação  mais  clara,  porque  esse  artigo  não  traça  procedimento, competências nem responsabilidades.

A  constituição  de  ECIPs  depende  da  concordância  da autoridade  central  dos  países  envolvidos,  e  de  acordo  específico  entre  as autoridades competentes para a investigação e persecução, que, no Brasil, são o  Ministério  da  Justiça,  como  pasta  à  qual  pertence  a  Polícia  Federal,  e  a Procuradoria-Geral da República, órgão de cúpula do MPF.

As  ECIPs  têm  várias  vantagens  na  luta  contra  a delinquência  transnacional:  reduzem  custos,  prazos  e  a  burocracia  na tramitação de pedidos. Com isto, aumenta -se a eficiência do MP e da Polícia na produção probatória, na captura de foragidos e na recuperação de ativos. É uma ferramenta importante na luta contra delitos graves e contra a lavagem de dinheiro. É da constituição dessas equipes que trata a Medida 16.

A redação do texto, por sua vez, vem nos seguintes termos:

"Artigo 188.  A formação de Equipe Conjunta de Investigação e Persecução  –  ECIP, prevista nas  Convenções das Nações Unidas contra o Crime  Organizado  Transnacional,  a  Corrupção,  o  Tráfico  Ilícito  de Entorpecentes e Substâncias Psicotrópicas e para supressão do financiamento do  terrorismo,  obedecerá  ao  disposto  neste  Título,  sem  prejuízo  de  outros crimes previstos em tratados internacionais de que o Brasil faça parte.

Artigo  189.  Se  embasada  em  tratados  internacionais,  a ECIP  será  constituída  mediante  acordo  operacional  ou  memorando  entre autoridades  nacionais  e  estrangeiras,  para  a  investigação  e  persecução,  em território brasileiro ou estrangeiro, de fato com repercussão transnacional, que configure crime previsto em tratados internacionais de que o Brasil seja parte.

§  1º  Observadas  as  condições  estabelecidas  pelas normas  de  direito  internacional  aplicáveis,  o  Brasil  deve  possuir  jurisdição territorial  ou  extraterritorial  em  relação  ao  fato  objeto  da  investigação  ou persecução.

§  2º  O  acordo  será  realizado  por  prazo  determinado, podendo ser renovado com anuência das partes.

Artigo  190.  O  acordo  operacional  ou  memorando  de entendimento  será  celebrado  pelo  Ministério  da  Justiça,  pela  Procuradoria Geral da República, ou por ambos, e deverá conter:

I – a definição precisa de seu objeto;

II  –  nome  e  qualificação  dos  participantes  de  cada instituição, órgão  ou entidade, salvo quando tais dados possam comprometer a eficácia da investigação ou da persecução penal;

III  –  a designação de seu líder, que deverá recair sobre  a autoridade  brasileira  competente,  quando  as  atividades  da  equipe  forem realizadas em território nacional;

IV  –  as datas de início e conclusão de seus trabalhos, e as condições para sua prorrogação;

V  –  a  forma  de  comunicação  da  equipe  com  as autoridades  dos  Estados  participantes,  não  participantes  e  de  organizações internacionais, inclusive para fins de obtenção de informações e provas;

VI  –  o  procedimento  de  avaliação  dos  trabalhos  da equipe;

VII  –  os  direitos  e  deveres  dos  integrantes  da  equipe, observadas  as  disposições  de  direito  internacional  e  interno  dos  respectivos Estados participantes, inclusive quanto à documentação, vistos de entrada, uso de armas e proteção de dados;

VIII – a indicação da forma e das fontes de custeio;

IX  –  a  indicação  de  suas  sedes  nacionais  e  o  local  em que será a equipe estabelecida para fins de conclusão de seus procedimentos.

X  –  o  idioma  de  trabalho  da  equipe,  sem  prejuízo  da  tradução  oficial  para  o  vernáculo,  dos  documentos  probatórios  que  serão apresentados em juízo no Brasil.

Artigo 191. Integram a ECIP:

I – a Polícia Federal;

II – o Ministério Público Federal;

III  –  as  autoridades  ou  instituições  estrangeiras congêneres;

IV  –  os órgãos e entidades federais, estaduais, distritais ou municipais interessados;

V – organizações internacionais.

§  1º  O  Ministério  Público  Federal  exercerá  o  controle externo da atividade policial e, quando não liderar a equipe, supervisionará a investigação realizada.

§  2º  Na  hipótese  do  §  1º,  o  líder  da  equipe  será  a autoridade policial federal mais graduada, que deverá encaminhar ao Ministério Púbico  Federal,  a  cada  30  dias,  relatório  de  atividades  com  a  indicação detalhada das diligências executadas e pendentes.

§ 3º Sendo parte integrante da equipe o Ministério Público Federal,  será  líder  o  Procurador  da  República,  salvo  ajuste  diverso  no  ato constitutivo da ECIP.

(...)".

O projeto, para além da boa intenção e necessária regulação da formação dessas equipes transnacionais de investigação, comete o erro de atentar frontalmente contra a Constituição Federal, no que tange a atribuir ao ministério público o protagonismo que não lhe cabe na fase de investigação.

Clara desvirtuação evidencia-se de plano, ao tentar introduzir no ordenamento jurídico nacionais mais uma jabuticaba. Veja-se que tanto a Convenção de Palermo quanto Viena falam em equipes de investigação o que, na proposta já tornou-se equipes de investigação e persecução.

Como resta cristalino na Constituição Federal, a atividade de polícia judiciária é atribuição das Polícias Federal e Civis dos Estados. Não se descuida aqui das decisões que admitem que o ministério público promova, por si, investigações próprias. O que se deve ter em mente é que a investigação pelo Ministério Público trata-se de investigação subsidiária.

Tanto se evidencia mais uma legítima jabuticaba brasileira que, em consulta ao buscador Google pela expressão joint investigation and prosecution teams encontra-se apenas 7[6] resultados ou apenas dois no singular[7], enquanto que, consultando pela expressão correta joint investigation teams tempos aproximadamente 45,3 mil[8] resultados ou 250 mil[9] no singular.

A criação de tal estrutura agride frontalmente também o princípio da paridade de armas ao permitir que o Ministério Público possa não só integrar quanto coordenar tais equipes, desvirtuando por completo o devido processo penal, sobretudo pelo seu caráter operacional, conforme já evidenciado. O projeto atribui ao órgão os papéis de controle externo da atividade policial, líder da equipe ou supervisor da investigação.

A se permitir que tal estrutura, deveria ser previsto, da mesma forma, que a equipe fosse integrada também pela defensoria pública, a fim de garantir a paridade de armas. Mais uma vez, jabuticabas florescem no ordenamento pátrio.


[1] “… enable Europol to facilitate and support the preparation, and to encourage the coordination and carrying out, of specific investigative actions by the competent authorities of the Member States, including operational actions of joint teams comprising representatives of Europol in a support capacity;..."
[2] Decisão-Quadro, de 13 de junho de 2002, JO 162 de 2002/06/20, p. 1. 1
[3] “Por Equipo conjunto de investigación se entenderá el constituido por Autoridades competentes de dos o más Estados miembros de la Unión Europea para llevar a cabo investigaciones penales en territorio de alguno o de todos ellos, que requieran una actuación coordinada, con un fin determinado y por un periodo limitado.” (MARQUÉS. Luis Sanz. Las Actuaciones de Investigación e Instrucción Extrafronterizas.Espanha: Centro de Estudios Jurídicos, p. 1435-1436).
[4] “A JIT is an operational investigation team, set up with the aim of investigating a complex case with angles in different States and composed of authorities from these different States. A JIT is normally, but not necessarily, located in one country. By using the instrument of the JIT several advantages are created for the organization of an operation as compared to regular investigations.” RIJKEN, Conny. Joint Investigation Teams: principles, practice, and problems Lessons learnt from the first efforts to establish a JIT. Utrecht Law Review.Volume 2, Issue 2 (December) 2006, p. 102.
[5] Disponível em <http://www.camara.leg.br/sileg/Prop_listaComissao.asp?codComissao=537865>. Acesso em 14/11/2016.
[6] https://www.google.com/webhp?sourceid=chrome-instant&ion=1&espv=2&ie=UTF-8#q=%22joint%20investigation%20and%20prosecution%20teams%22
[7] https://www.google.com/webhp?sourceid=chrome-instant&ion=1&espv=2&ie=UTF-8#q=%22joint%20investigation%20and%20prosecution%20team%22
[8] https://www.google.com/webhp?sourceid=chrome-instant&ion=1&espv=2&ie=UTF-8#q=%22joint+investigation+teams%22
[9] https://www.google.com/webhp?sourceid=chrome-instant&ion=1&espv=2&ie=UTF-8#q=%22joint+investigation+team%22

 é delegado da Polícia Federal, doutor pela Faculdade de Direito da USP, mestre em Direito pela UCB e especialista em investigação criminal pela ESP/ANP e em Direito do Estado pela UEL.

Revista Consultor Jurídico, 15 de novembro de 2016, 13h57

Comentários de leitores

18 comentários

Fraco

Realista Professor (Professor Universitário - Criminal)

Então o MP ter o ônus da prova autoriza a concentração de poder, hipertrofiando uma das partes em detrimento da outra? Permitir esse tipo de investigação seletiva e direcionada é que representa um sistema capenga.
Se não existisse um órgão com a exclusiva atribuição para investigar, esse fundamento até seria válido. Mas a questão é que a Polícia Judiciária foi instituída justamente pra isso.
Ora, valesse essa pirueta retórica, a vítima então deve possuir amplos poderes investigativos para apurar os crimes de ação de iniciativa privada, pois o ônus da prova recai sobre ela.
Fraquíssimo o argumento do Serpico Viscardi. Não passa no jardim de infância do Direito.

Sanha totalitária

Rivadávia Rosa (Advogado Autônomo)

Parece que a sanha totalitária do MP não tem limites, ao buscar o protagonismo da investigação pré processual, consubstanciada no Brasil pelo inquérito policial, instrumento formal e garantidor, sobretudo dos direitos e garantias fundamentais.

Fraco!

Serpico Viscardi (Professor)

Artigo fraco, comentários piores ainda.

Delegados Federais contra as 10 medidas?? Nossa senhora! Onde vamos parar? Só falta aprovar uma lei pra delegado federal ser assistente da defesa, em analogia ao assistente da acusação.

A sanha por poder, influencia, salário e pouco serviço (escolher o que investigar), faz florecer ideias absurdas e mesquinhas.

Aliás, quem não se lembra das associações de delegados se reunindo com Eduardo Cunha, pedindo arrego e a benção do político exemplar.

Toda e qualquer investigação criminal deve ser liderada pelo MP, seja diretamente (excepcionalmente), seja indiretamente (orientando o trabalho da policia).

Isso por um motivo muito simples, chamado ônus da prova.

O ônus da prova no processo penal não recai sobre a defesa, o réu, o juiz, o investigado, o delegado ou seja quem for. Recai sobre o MP. Por isso, o MP deve ter ampla liberdade de investigar, sob pena do sistema ser capenga.

Essa história de concentração de poder no MP é a maior balela.

Pura retórica vazia!

Basta comparar com outros países pra ver que o MP brasileiro é capenga de atribuições.

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