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Análise Constitucional

Por que a aprovação da PEC da maioridade penal é constitucional

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O acessório segue o principal. Essa máxima, construída no regime jurídico dos bens, é um dos ensinamentos mais elementares do curso de direito, dele tendo conhecimento o mais neófito dos acadêmicos.

Assim, seria digno do Conselheiro Acácio – a personagem de Eça de Queiroz célebre por repetir platitudes e frases feitas – iniciar com tal afirmação o exame da recente e polêmica aprovação pela Câmara dos Deputados, em primeiro turno, da Proposta de Emenda à Constituição 171, de 1993, que reduz de 18 para 16 anos a maioridade penal em alguns crimes. Entretanto, ante as discussões que se têm verificado desde o dia 1o de julho passado, a frase que abre esta análise, antes de ser acaciana, é didática.

A mencionada proposta de emenda à Constituição foi apresentada em 18 de agosto de 1993, pelo então deputado federal Benedito Domingos (PP-DF). Depois de uma longa tramitação, na qual várias outras propostas de emenda lhe foram apensadas e em cujo curso foram apresentadas emendas, a PEC 171 teve juízo de admissibilidade favorável da Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania da Câmara em março de 2015, ensejando a formação da comissão especial de que trata o Regimento Interno da Câmara dos Deputados (RICD). Nessa comissão especial, os parlamentares membros decidiram adotar um substitutivo, que foi encaminhado para votação no Plenário da casa. Não atingindo o substitutivo em questão os 308 votos necessários para aprovação no dia 30 de junho, prosseguiu a Câmara na votação da proposição, aprovando no dia seguinte a Emenda Aglutinativa n. 16, com 323 votos favoráveis.

Desde então, os opositores da proposta de emenda sob enfoque – cujo mérito, registre-se, não é objeto deste estudo – têm afirmado a inconstitucionalidade da aprovação da Emenda Aglutinativa 16, especificamente por violação ao disposto no parágrafo 5o do artigo 60 da Constituição Federal, segundo o qual “a matéria constante de proposta de emenda rejeitada ou havida por prejudicada não pode ser objeto de nova proposta na mesma sessão legislativa”. Para os críticos, como mencionado numa rede social, a redução da maioridade penal teria sido aprovada inconstitucionalissimamente, permitindo o excepcional uso da mais longa palavra da língua portuguesa.

Entretanto, por mais que a boutade seja boa, inconstitucionalidade não há. A simples leitura do texto constitucional, contrastado com a tramitação da proposição, permite concluir que não houve rejeição da proposta de emenda à constituição, mas sim de um substitutivo a ela apresentado, o que não é – definitivamente – uma sutileza regimental.

Um substitutivo é uma proposta acessória, no caso aprovada numa comissão composta por um número reduzido de parlamentares; proposta acessória essa que se agregou à proposição principal, subscrita por 177 deputados federais, seis a mais do mínimo constitucionalmente exigido. O substitutivo, portanto, não é a proposta, assim como também as emendas não se confundem com a proposição original.

Ambos, emendas e substitutivos, são acessórios, cujo destino não pode definir a sorte do principal, invertendo a lógica sintetizada na frase que abre este artigo. E é exatamente  essa lógica invertida – ou subvertida – que informa as declarações que denunciam a inconstitucionalidade da aprovação, em primeiro turno, da PEC 171.

Essa confusão somente pode decorrer de um desconhecimento das normas e conceitos que regem o processo legislativo ou de uma deliberada vontade de confundir as coisas, para imputar vício formal a uma proposta de cujo mérito se discorda.

A primeira hipótese, certamente, é a acertada, tendo em vista as peculiaridades do funcionamento do Congresso Nacional, que não raro são ignoradas inclusive por estudiosos do direito constitucional.

Consciente de que a Seção VIII do Título IV da Constituição Federal, intitulado exatamente “Do Processo Legislativo”, pouco esclarece sobre a real e concreta tramitação das proposições legislativas, o constitucionalista deve buscar conhecer a dinâmica que exsurge do regimento interno das casas legislativas.

As normas regimentais e, mais importante, a interpretação que delas fazem os parlamentos constituem parte viva da constituição material brasileira e transformam em algo concreto as poucas normas que a constituição formal dedicou à produção do direito no Brasil.

De fato, o simples exame dos 11 artigos contidos na seção “Do Processo Legislativo” – ou do único dispositivo dedicado às emendas constitucionais – é ação insuficiente para compreender, em sua real extensão, o modo como funciona o parlamento na elaboração das normas; insuficiência essa que exige do estudioso atento o conhecimento dos regimentos, das diferentes questões de ordem em matéria regimental solucionadas pela Presidência da casa e das tantas práticas parlamentares que permeiam, de modo completamente legítimo, essa seara do direito constitucional.

É nesse contexto, de reconhecimento das limitações das normas constitucionais em matéria de processo legislativo e da importância do direito parlamentar, que deve ser interpretado o parágrafo 5o do artigo 60 da Constituição Federal.

Segundo o parágrafo 4o do artigo 118 do RICD, “emenda substitutiva é a apresentada como sucedânea a parte de outra proposição, denominando-se ‘substitutivo’ quando a alterar, substancial ou formalmente, em seu conjunto”. Ou seja, o substitutivo é uma emenda global e, sendo emenda, é “uma iniciativa acessória ou secundária”, nas palavras de Manoel Gonçalves Ferreira Filho.[1]

Essa natureza acessória do substitutivo fica ainda mais evidenciada no capítulo do regimento interno relativo ao processamento das votações na Câmara dos Deputados. O inciso V do artigo 191 do RICD expressamente determina que “na hipótese de rejeição do substitutivo, ou na votação de projeto sem substitutivo, a proposição inicial será votada por último, depois das emendas que lhe tenham sido apresentadas”.

Ou seja, aplicando-se o regimento ao caso da PEC 171, de 1993, a rejeição do substitutivo da comissão especial fez com que a proposição inicial e principal tivesse de ser votada, devendo-se observar ainda a precedência na apreciação das emendas apresentadas.

Havendo várias emendas à PEC 171, era possível a formalização de uma emenda aglutinativa, ou seja, aquela que reúne textos de diferentes emendas previamente apresentadas, tal como conceitua o artigo 118, parágrafo 3o, do RICD: “emenda aglutinativa é a que resulta da fusão de outras emendas, ou destas com o texto, por transação tendente à aproximação dos respectivos objetos.” As emendas aglutinativas, de acordo com o artigo 122 do RICD, podem ser apresentadas em Plenário, quando da votação da proposição, exatamente por que sua razão de ser é a racionalização do processo legislativo, simplificando a deliberação com a reunião, num único texto, de várias propostas.

Com base nesses dispositivos regimentais, cuja aplicação é prática reiterada e cotidiana na Câmara dos Deputados, foi apresentada a mencionada Emenda Aglutinativa n. 16, de autoria dos Deputados Rogério Rosso (PSD⁄DF) e André Moura (PSC⁄SE), que, submetida à votação e aprovada, prejudicou as demais emendas e o próprio texto original da proposição.

Nesse quadro, é evidente que não se teve violação ao parágrafo 5o do artigo 60 da Constituição Federal, já que somente é possível considerar rejeitada a matéria de uma proposta de emenda à Constituição quando a proposição original – e principal – é rejeitada.

No caso da PEC 171, o que se deu foi a rejeição de uma emenda substitutiva seguida da aprovação de uma emenda aglutinativa. A rejeição da primeira proposição acessória não poderia gerar a automática rejeição do texto principal, enquanto que a aprovação da emenda aglutinativa importou, como não poderia deixar de ser, no seu prejuízo.

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Carlos Bastide Horbach é advogado em Brasília, professor doutor de Direito Constitucional da Faculdade de Direito da USP e professor do programa de mestrado e doutorado em Direito do UniCEUB.

Revista Consultor Jurídico, 5 de julho de 2015, 11h34

Comentários de leitores

21 comentários

Nem pedalada, nem manobra, nem golpe... (2)

J. P. Leite (Estudante de Direito - Ambiental)

(continuação do comentário anterior)
3) Ninguém lembrou que uma proposta de emenda constitucional precisa de 171 assinaturas para ser apresentada na Câmara, enquanto que um substitutivo por ser apresentado por um único deputado ou por um grupo reduzido de deputados. Indaga-se: pode a rejeição de uma emenda proposta por um deputado impedir que a proposta subscrita por 171 seja apreciada pela Câmara? Não há aí também uma quebra da legitimidade e da representatividade que se espera nas emendas constitucionais, violando também a Constituição?
É difícil, mas não se pode querer ganhar no aspecto formal quando se é contra o tema de fundo da maioridade penal. Fico pensando se haveria tanta chiadeira se essa prática comum da Câmara tivesse sido usada na aprovação da PEC que estendeu os direitos trabalhistas às domésticas ou que permitiu a expropriação de terras em que encontrado trabalho escravo... Acho que não!

Nem pedalada, nem manobra, nem golpe...

J. P. Leite (Estudante de Direito - Ambiental)

O Supremo vai fazer a correção de rumos... Pode deixar! Aliás, já começou a fazer, negando a liminar no mandado de segurança em que se defendia a tese contrária à do Prof. Horback.
Aliás, como chamar de "golpe", "manobra" ou "pedalada" algo que tem respaldo no regimento e na jurisprudência do STF. Agir contra o regimento e contra a jurisprudência é que seria golpe!!!
Existem outras questões, que o texto não enfrenta, que reforçam a correção do procedimento de aprovação da PEC na Câmara:
1) Em nenhum dispositivo constitucional está prevista a possibilidade de emenda parlamentar às propostas de emenda constitucional. Essa possibilidade, cuja regularidade ninguém questiona, é fixada no Regimento Interno e em nenhum outro local. Desse modo, a leitura do texto constitucional não pode deixar de levar em consideração o regimento. E isso não quer dizer que se está defendendo a interpretação da Constituição à luz do regimento, mas sim se reconhecendo que a normatividade constitucional, nesse ponto, é limitada, sendo muito mais plurais e complexas as práticas parlamentares;
2) Como dito no texto, um substitutivo é uma emenda que se faz à proposta original. Se a proposta tem o conteúdo "X" e é apresentado um substitutivo com o conteúdo "não-X", a rejeição do substitutivo acarreta a rejeição automática da proposta de emenda ou esta última deverá ser votada? Independentemente de se saber que o regimento manda votar a proposta, o bom senso impõe a votação da proposta, tal como apresentada, por que não houve manifestação da Câmara sobre seu teor;
(continuo no próximo comentário)

Dever de correção dos rumos para estabilidade institucional

FNeto (Funcionário público)

A interpretação de Horbach traz série de complexidades regimentais, a interpretação da Constituição conforme o Regimento Interno da Câmara de Deputados, a noção de que o acessório segue o principal e a jurisprudência do STF sobre o tema. Fato é que, no imaginário social, ficou a sensação/certeza de que um dia o Parlamento disse não-X, noutro disse X. Parece-me um caso de fator Julia Roberts a ser estudado pela ótica da Crítica Hermenêutica do Direito, capitaneada por Lenio Streck. A integridade do Direito brasileiro exige que o STF profira uma correção de rumos em sua jurisprudência, com atenção ao dever de proteção da estabilidade institucional, núcleo básico do art. 60, §5º, da Constituição. Esse é um caso em que a integridade exige incoerência, na esteira do romance em cadeia de Ronald Dworkin. A linha interpretativa do texto de Horbach, com toda a lhaneza, prendeu-se aos aspectos instrumentais de propostas (principal) e emendas substitutivas/aglutinativas (acessórios): esquema sujeito-objeto na aferição da constitucionalidade do processo legislativo. Ocorre que o núcleo básico do art. 60, §5º, da Constituição, sem sombra de dúvidas, é a proteção da estabilidade institucional, tendo como DNA a menção de que a "matéria" não pode ser objeto de novas propostas na mesma sessão legislativa em que rejeitada. É por isso que não importa se a nova proposta é de emenda substitutiva ou aglutinativa. O cerne da questão não está na forma-instrumento, mas no conteúdo-substância da atividade constituinte reformadora. Caso contrário, chancelaríamos os puxadinhos hermenêuticos do "jeitinho brasileiro" de prática jurídica. Como cidadão, tenho o direito de que uma matéria rejeitada num dia não venha a ser acatada noutro, salvo quando em sessão legislativa posterior.

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