Reforma tributária e impactos da bala de prata nos regimes aduaneiros especiais

Nesses últimos dias, tenho participado de alguns debates sobre a reforma tributária [1] e recebido perguntas acerca dos efeitos no comércio exterior. Assim, entrando no clima do meu colega de coluna Rosaldo Trevisan [2], que tem nos brindado com uma série que nos instiga e nos deixa ávidos pelo próximo episódio, volto a tratar da reforma tributária [3], especificamente para responder interessante questionamento que me foi feito acerca dos impactos da reforma nos regimes aduaneiros especiais.

Mas… e os regimes aduaneiros especiais [5], por serem incentivos, suspensões ou isenções de tributos, seriam restringidos ou revogados? Vejamos a pergunta da semana: se tanto a PEC nº 45, de 2019, quanto a PEC nº 110, de 2019, tendem a proibir ou limitar muito a concessão de incentivos fiscais, seria o fim do regimes aduaneiros especiais? Eles poderiam restar limitados apenas ao imposto sobre a importação?

Nos regimes aduaneiros especiais na importação em regra, os tributos não são recolhidos na entrada no país, o produto é fiscalizado e liberado, mas para ficar temporariamente e sob controle aduaneiro no Brasil. Nessa categoria, encaixam-se os regimes de admissão temporária, admissão temporária para utilização econômica, trânsito aduaneiro, drawback, Recof (Regime Especial de Entreposto Industrial sob Controle Aduaneiro Informatizado).

Nos regimes aduaneiros especiais na exportação, há uma exportação temporária, sem pagamento do imposto sobre a exportação (que raramente incide), sem os benefícios tributários de uma exportação definitiva e principalmente sem o recolhimento dos tributos incidentes na importação no momento do retorno do bem do exterior. Aqui temos o regime aduaneiro especial de exportação temporária e de exportação temporária para aperfeiçoamento passivo.

Os regimes aduaneiros especiais mais importantes para a exportação são o drawback [6] e o Recof [7]. Por isso, deduzimos que, quando formulada a pergunta, certamente se tinha em mente esses dois regimes, que são concedidos na importação (de insumos), mas visam à exportação do produto final, com agregação de valor. Por isso, são tidos como incentivos à exportação. Creio que também estava no radar uma inquietude a respeito de eventuais restrições ao regime admissão temporária, especificamente a admissão temporária para utilização econômica.

No exame desses regimes aduaneiros especiais que incentivam a exportação devemos considerá-los em dois aspectos: os acordos internacionais, dos quais o Brasil é signatário; e a conformação interna, que para alguns regimes, especialmente o drawback, vai muito além do contorno internacional.

O Brasil é signatário de relevantes acordos internacionais em matéria aduaneira, especialmente na Organização Mundial das Aduanas.

O primeiro acordo a ser mencionado, por sua abrangência e importância, é a "Convenção de Quioto Revisada", trata-se da Convenção para Simplificação e Harmonização dos Regimes Aduaneiros. É um referencial adotado pela maioria dos países e seguido também por aqueles que ainda não conseguiram aderir.

A Convenção de Quioto Revisada traz importantes disposições sobre os regimes aduaneiros especiais: Regime de Depósito Aduaneiro (Anexo D), Trânsito (anexo E) Drawback e outros regimes de importação de insumos para posterior exportação (Anexo F), Admissão Temporária (Anexo G). O Brasil é signatário dessa convenção, com algumas reservas, o processo de incorporação ocorreu mediante o Decreto Legislativo nº 56, de 18 de junho de 2019, e o Decreto nº 10.276, de 13 de março de 2020.

Outro acordo que se evidencia é a "Convenção de Istambul", que é a Convenção Temporária sobre Admissão Temporária. A adesão brasileira, com algumas reservas, desta convenção, mediante o Decreto Legislativo nº 563, de 6 de agosto de 2010, e o Decreto nº 7.545, de 2 de agosto de 2011.

Mencionando esses acordos internacionais, não queremos nos aprofundar na sua análise ou no mecanismo de funcionamento dessas regras no Brasil, queremos, de fato, salientar que realmente há acordos significativos e que o Brasil assumiu compromissos de cumpri-los, respeitando as suas regras e mantendo os regimes aduaneiros especiais.

O que Trevisan e eu afirmamos sobre o regime aduaneiro especial de admissão temporária, vale para os demais regimes sob análise: "regime é aplicado no mundo todo, e está presente nas principais codificações mundiais (e.g. Código Aduaneiro Europeu Modernizado, Código Aduaneiro do Mercosul e Código Aduaneiro Uniforme Centroamericano Cauca), registrando-se pequenas diferenciações na aplicação em função das legislações nacionais" [8].

Dessarte, pode-se inferir que sistemas jurídico-tributários muito menos complexos do que o brasileiro — com arrecadação menos dependente da tributação da produção e do consumo, com mecanismos mais eficientes de desoneração das exportações e também com carga tributária menor na importação — albergam na sua legislação os regimes aduaneiros especiais e continuam os utilizando normalmente.

Dessa perspectiva, é possível responder que não há tendência nem qualquer conexão da reforma tributária com a revogação dos regimes aduaneiros especiais, isto é, essa bala de prata não significa o fim.

Do ponto de vista interno, costumo sempre dizer que o Brasil, justamente em razão de um sistema jurídico muito complexo, por não se conseguir desonerar adequadamente as exportações, desvirtuamos muito os regimes aduaneiros especiais, especificamente o regime de drawback (que responde por mais de 20% das exportações), criando um mecanismo intrincado, burocrático e custoso, para tentar alcançar um pouco mais de competitividade.

Mas, nessas circunstâncias, os regimes aduaneiros especiais podem ser revistos e restringidos? A resposta é que, dentro do processo da reforma tributária, não há nenhuma iniciativa nesse sentido. Pelo contrário, as propostas de reforma, se aprovadas, trariam problemas, especialmente quanto aos aspectos de regressividade e iniquidade, mas teriam uma grande qualidade, que é tornar o país mais competitivo na seara internacional.

Retomando o que foi afirmado no artigo anterior [9], há uma tendência mundial de abertura comercial, na qual nosso país se perfilha — ainda que com resistência, avanços e retrocessos, como estamos verificando no acordo com a União Europeia. Ademais, estamos na porta de entrada da OCDE; acena-se para uma maior aproximação com nossos importantes parceiros do Mercosul; e ainda se vislumbra um estreitamento das relações comerciais com a China.

Nesse contexto, ainda que nossos regimes aduaneiros especiais tenham um desenho bem peculiar, configurem uma jabuticaba, não é possível e não há intenção de promover retrocessos nessa caminhada lenta, cheia de buracos e obstáculos, rumo à maior competitividade e a uma posição no cenário comercial internacional compatível com o tamanho e importância do Brasil.

Dessa forma, portanto, a resposta é não, não se vislumbra qualquer iniciativa ou intenção de restringir os regimes aduaneiros especiais.

Então não será o fim dos regimes aduaneiros especiais? Agora peço permissão para trazer aqui um pouco de estória da vida. Esta semana, eu estava conversando com um alergologista e ele me dizia que atualmente as pessoas se deixam influenciar excessivamente pela mídia e, algumas vezes, com prejuízos para a saúde. O médico deu o exemplo do uso de sabonete bactericida, disse que as pessoas usam pensando que vão ficar mais "limpas", porém, na verdade, destroem a proteção natural da pele, tendo como consequência o ressecamento e, assim, começam a precisar usar os mais diversos e caros cremes hidrantes. Talvez porque eu já pensava nesta coluna (ou talvez porque tenho trabalhado demais…), não pude deixar de associar essa situação aos regimes aduaneiros especiais.

Pois bem, a dependência excessiva dos regimes aduaneiros especiais no Brasil vem do nosso sistema tributário complexo, burocrático, excessivamente descentralizado e incapaz de efetivamente desonerar as exportações. Esse é nosso sabonete bactericida, que deteriora muito nossa competitividade. No entanto, só vamos conseguir nos livrar desse sabonete com mudanças, que estão no bojo das propostas de reforma tributária.

Dessa maneira, a resposta final é que, se logramos aprovar uma reforma tributária adequada e eficaz, não teremos o fim dos regimes aduaneiros especiais, nem alterações substanciais na normativa desses regimes. Contudo, a expectativa é que os usemos muito menos, optando por soluções mais simples, práticas e baratas para a desoneração da exportação.