Breve retrospectiva dos sistemas de deliberação remota no Congresso

Iniciando (quem sabe?) as retrospectivas de final de ano desta coluna que, escrita a várias e habilidosas mãos (além da minhas), se dedica a observar a qualidade da produção legislativa parlamentar em nosso país, dedicarei minha estreia neste espaço a uma temática ainda não abordada diretamente pelos demais autores com quem honrosamente o divido — os sistemas de deliberação remota (SDR) do Senado e da Câmara dos Deputados.

A necessidade de sua criação e de uma rápida implementação surgiu subitamente, no contexto da decretação da pandemia da Covid-19, em março de 2020. Entre as inúmeras mudanças que o novo vírus impôs na vida cotidiana, sobressaiu para os parlamentos o prejuízo produzido pela impossibilidade de reuniões e deliberações entres os parlamentares. Com isso, frustrava-se o coração do funcionamento democrático e participativo do Poder Legislativo, e ficava vedado o exercício do maior dos direitos dos parlamentares — o de falar (em francês, parler), dialogar, discutir sobre os assuntos relevantes à agenda nacional.

Divergindo da grande maioria dos parlamentos nacionais, que experimentaram longos períodos de suspensão de suas atividades, com o retorno das sessões aguardando semanas ou meses, o Congresso se notabilizou pela rapidez e pela eficiência com que seus corpos técnicos disponibilizaram uma solução adequada a enfrentar o problema. Com efeito, em 20 de março de 2020, apenas nove dias após a declaração da pandemia pela Organização Mundial de Saúde (OMS), o Senado realizou a primeira sessão deliberativa integralmente remota de um parlamento nacional em todo o mundo! A nova ferramenta foi rápida e efusivamente abraçada pelos parlamentares das duas Casas, posto que passou a consistir no único lócus à disposição de seus membros para a deliberação das proposições legislativas. Num piscar de olhos, o SDR tornou-se o próprio Plenário virtual do Poder Legislativo brasileiro.

Como não poderia deixar de ser, a primeira proposição aprovada no novo Sistema foi o Decreto Legislativo nº 6/2020, que reconheceu o estado de calamidade pública decorrente da pandemia. Diversas outras medidas indispensáveis ao bem-estar da população, nesse que sem dúvida foi um dos momentos de maior necessidade da atuação propositiva do Estado brasileiro no último século, também só foram possibilitadas graças à bem-sucedida implementação do SDR. Para ficarmos apenas nas alterações procedidas ao texto da Carta Cidadã, citamos as Emendas Constitucionais nº 106/2020 (que instituiu o regime extraordinário fiscal, financeiro e de contratações para enfrentamento da calamidade), nº 109/2021 (que permitiu a prorrogação do auxílio emergencial no ano de 2021), e nº 124/2022 (que instituiu o piso salarial nacional do enfermeiro, do técnico de enfermagem, do auxiliar de enfermagem e da parteira).

De fato, todas as matérias aprovadas pelo Congresso, desde então, foram em algum momento tratadas via SDR. Contudo, se na vida nem tudo são flores, no direito e na política tampouco o seriam. Os procedimentos criados pelos marcos regulatórios dos sistemas, nas duas Casas, pecavam ao sacrificar em demasia os espaços de diálogo entre os senadores, bem como a interação direta destes com a sociedade. Com efeito, autorizavam a utilização do SDR exclusivamente para as sessões plenárias da Casa, nada dispondo sobre as reuniões das Comissões legislativas. Tão ou mais grave: silenciou sonoramente acerca da realização de audiências públicas com a participação de representantes dos setores interessados nos assuntos a serem regulados.

Assim o foi porque, nesse primeiro momento, nossos parlamentos ainda não possuíam condições técnicas para que o sistema fosse implementado em tão larga escala. E quem pagou por isso, infelizmente, foi o processo de produção normativa. Com a supressão do funcionamento das Comissões e a exclusão das audiências públicas, os procedimentos legislativos criados junto com os SDRs exigiram o sacrifício de dois dos mais importantes foros de discussão dos assuntos de interesse nacional, resultando em agudo sentimento de ausência de legitimidade democrática acerca de algumas das deliberações travadas.

Sendo a produção de informações um dos pontos fulcrais da técnica legislativa, a adoção de um modelo que não mais contemplava a proporcionalidade partidária, dificultando sobremaneira a condução de uma cadeia equilibrada de insumos informacionais, o procedimento inicial do SDR transgredia frontalmente os bons caminhos da produção legislativa apontados pela ciência da legística.

As limitações tecnológicas e normativas desse primeiro momento podem ter acarretado consideráveis prejuízos à qualidade da produção normativa desenvolvida no seio das duas Câmaras — quer se olhe sob a perspectiva do modelo deliberativo-constitutivo, quer pelo do modelo racional-instrumental, abordados por Salinas na última edição desta coluna. Reduziu-se a participação popular no processo de elaboração normativa, sem que, em contrapartida, fosse aberto espaço para a institucionalização de métodos de racionalização da atividade de produção de leis.

Na prática, o SDR aumentou os poderes regimentais dos Presidentes, bem como a influência das lideranças partidárias, num processo de concentração de poderes que reduziu drasticamente a participação individual dos parlamentares durante as fases do procedimento legislativo. Não sem algum exagero, podemos dizer que, em determinadas ocasiões, tratou-se de um sistema de não deliberação, apto a conferir ares de legalidade às proposições — com a formalização de sua tramitação —, mas incapaz de conferir-lhes legitimidade.

O problema da falta de participação democrática foi progressivamente superado, à medida que as condições sanitárias e tecnológicas o permitiam, em um processo que culminou na publicação, pelo Senado, do ATC nº 8, em 7 de julho de 2021 (que revogou o ATC nº 7/2020 para regulamentar o funcionamento das sessões e reuniões remotas e semipresenciais) e, pela Câmara, do Ato da Mesa nº 208, de 21 de outubro de 2021 (que alterou as regras inicialmente veiculadas pelo Ato da Mesa nº 123/2020, sem o revogar).

Os novos procedimentos viabilizados com a ampliação do SDR dispuseram sobre a realização das reuniões de todas as Comissões permanentes e temporárias — trazendo de volta ao cenário deliberativo essas indispensáveis arenas de deliberação parlamentar. Do mesmo modo, previram a realização de audiências públicas, com a utilização do Sistema por "usuários externos", e não mais apenas pelos parlamentares. Com isso, retornavam ao circuito do processo legislativo os representantes de órgãos, instituições, classes etc. interessadas nas matérias tratadas pelo Congresso.

Com o afrouxamento das medidas sanitárias de restrição, foram possibilitadas também a utilização do SDR de maneira semipresencial — modalidade em que se faculta aos Senadores a marcação de presença nas sessões e reuniões tanto de maneira virtual, como presencial, no Plenário ou nas comissões. Isso permitiu aos parlamentares uma melhor organização de suas atividades junto a suas bases eleitorais, haja vista que possibilita a participação nas sessões e reuniões desde seus próprios estados, sem o outrora imperioso deslocamento a Brasília.

Facilitou-se, assim, o alcance dos quóruns exigidos à deliberação e à aprovação das proposições legislativas, o que teve um notável impacto no volume da produção normativa do Congresso. Como resultado direto disso, o período 2021-2022 foi o biênio com maior quantidade de matérias aprovadas pelo Senado, com mais de 800 proposições até a data desta publicação. Muito embora seja sabido que legislar mais não significa legislar melhor, não podemos deixar de constatar a pequena revolução que as sessões semipresenciais já representam no âmbito do Poder Legislativo nacional.

Nesse novo momento, o SDR deixa de ser uma ferramenta imperiosa à própria atuação do parlamento e torna-se mais um mecanismo à disposição dele, na tarefa de aprimoramento da produção legislativa. Ao invés de reduzir a representatividade partidária e a legitimidade democrática, passa a possibilitar a ampliação dos debates e da participação popular. Sua aplicação às audiências públicas e às sessões de debates temáticos maximizam as possibilidades de colaboração dos cidadãos, empresas, órgãos públicos e entidades no processo legislativo, independentemente de onde se encontrem.

Apesar das dificuldades e resistências que os sistemas de deliberação remota ainda enfrentam mundo afora e Brasil adentro, é incontestável que eles vieram para ficar e cedo ou tarde serão permanentemente institucionalizados pelos parlamentos. A propósito, acreditamos que o SDR serão regimentalizados ao final da Legislatura que ora se encerra, com as próximas atualizações dos regimentos internos do Senado e da Câmara.