Consultor Jurídico

Colunas

Direitos Fundamentais

STF e a solução de conflitos de competências legislativas em matéria ambiental

Por  e 

O ministro Celso de Mello, em decisão monocrática proferida em 10.12.2019, ainda sujeita a referendo do Plenário do Supremo Tribunal Federal, indeferiu o pedido de medida cautelar formulado pelo Partido Liberal na Ação Direta de Inconstitucionalidade 6.218/RS, que pleiteava a suspensão imediata dos efeitos da Lei Estadual 15.223/2018 do Estado do Rio Grande do Sul. A legislação estadual impugnada instituiu a proibição da pesca de arrasto na faixa marítima da zona costeira do referido Estado da Federação. A modalidade de pesca vedada pela legislação gaúcha refere-se à utilização de redes de arrasto de fundo por embarcações motorizadas, empregada pela indústria pesqueira na captura de espécies marinhas que habitam as profundezas do mar.

O Partido Liberal alegou, em seu pedido cautelar, que o Estado do Rio Grande do Sul não poderia legislar sobre o mar territorial brasileiro por tratar-se de bem público sujeito, constitucionalmente, ao regime do domínio da União Federal, conforme previsão expressa do artigo 20, IV, da Constituição Federal de 1988, cabendo, com exclusividade, ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República, dispor sobre bens de domínio da União (artigo 48, V, da Constituição).

O ministro Celso de Mello, ao indeferir o pleito cautelar, embora reconhecendo a competência da União para legislar, em caráter privativo, sobre direito marítimo e regras de navegação, assinalou, no entanto, que o Estado do Rio Grande do Sul teria agido no exercício de sua competência para legislar concorrentemente, em contexto de condomínio legislativo, com a União Federal, em tema de defesa ecológica, inclusive estabelecendo medidas para proteção do meio ambiente marinho. O Ministro assinalou, ainda, a existência de precedente do STF que reconheceu aos Estados-Membros legitimidade para editar leis estaduais que vedem a prática da pesca predatória, especialmente quando realizada mediante a técnica da pesca de arrasto no mar territorial brasileiro.[1]

Segundo o ministro Celso de Mello, o Estado do Rio Grande do Sul “parece ter agido em conformidade com a legislação nacional editada pela União Federal (Lei 11.959/2009), que, em relação à atividade pesqueira no Brasil, também prevê a vedação absoluta ao emprego de quaisquer instrumentos ou métodos de pesca de caráter predatório (artigo 6º, VII, “d”), tal como a pesca de arrasto por tração motorizada, sendo de referir, ainda, que, em observância ao que estabelece o diploma legislativo que fixa as normas de cooperação entre a União Federal e os demais entes da Federação no tema (LC 140/2011), compete aos Estados-membros o exercício do controle ambiental da pesca em âmbito estadual (artigo 8º, XX)”.

O ministro Celso de Mello considerou, na decisão, os relatórios técnicos e científicos produzidos nos autos que atestam que “a pesca de arrasto, em virtude da utilização de redes de malha fina, de reduzido tamanho, culmina por capturar e devolver às águas um grande número de peixes pequenos, já sem vida, das principais espécies (corvinas, pescados e pescadinhas), sendo certo, ainda, a partir da análise de dados obtidos por expedições científicas, que, na área das 12 milhas náuticas, existem, pelo menos, 66 espécies de peixes, cabendo destacar, por relevante, que, entre elas, ‘estão 22 espécies ameaçadas de extinção que teriam a mortalidade por pesca reduzida pelo afastamento do arrasto de fundo’, cuja proibição — tal como ora instituída pela Lei gaúcha — já é realidade em países modelos de gestão pesqueira em nível mundial”.

À vista da sumária apresentação do voto do ministro Celso de Mello, é o caso de se tecer algumas considerações sobre a decisão e sua importância para o desenvolvimento da jurisprudência do STF, especificamente aqui relativa à distribuição/repartição constitucional das competências legislativas pelos entes da Federação, designadamente em matéria ambiental.

O conflito legislativo entre normas provenientes de diferentes entes federativos é inerente ao modelo adotado pela Constituição, de competências legislativas concorrentes e, sobretudo, de um sistema federativo cooperativo com entes políticos dotados de autonomia. Nesse contexto, os tribunais brasileiros e, em especial, o STF, exercem papel fundamental na análise e resolução de tais conflitos legislativos, não se olvidando de que também Juízes e Tribunais estão vinculados normativamente pelos deveres de proteção estabelecidos, expressa ou explicitamente pela Constituição, aqui no concernente à proteção do ambiente, nos termos do artigo 225 da Carta Política brasileira.

O conflito de normas pode ocorrer tanto na perspectiva do exercício da competência legislativa concorrente — por exemplo, a União edita norma geral e determinado estado ou município edita norma suplementar que conflita com a primeira em algum aspecto — quanto no exercício da competência legislativa privativa da União que esteja em desacordo com outra legislação editada pelo ente federativo estadual ou municipal. Nesta última hipótese, pode-se imaginar situação em que a União venha a editar legislação sobre alguma das suas competências privativas elencadas no artigo 22 (por exemplo, energia nuclear, mineração ou águas) e tal norma conflita com o disposto em determinado diploma legislativo estadual ou municipal em matéria ambiental. Cumpre lembrar, nesse contexto, que algumas das matérias estabelecidas no artigo 22 intersecionam com questões atinentes à proteção ecológica, de modo que é totalmente possível a ocorrência de tal conflito legislativo, como ocorrido, aliás, no caso da ADI 6.218/RS.

É nesse cenário que se insere a discussão a respeito da prevalência ou não da legislação que conferir maior proteção ecológica. Em primeiro lugar, é importante assinalar a necessidade de racionalização do debate, haja vista que qualquer propensão a uma análise “fundamentalista” da questão, com o intuito de assinalar uma prevalência absoluta à norma ambiental mais protetiva, estará em confronto com o nosso sistema constitucional, tendo em conta especialmente que não há como se afirmar a prevalência de determinados direitos (mesmo em se tratando de direitos fundamentais) de forma abstrata, sem a devida contextualização e análise concreta, até porque o direito ao meio ambiente sadio e equilibrado não é o único direito constitucional que assume a condição de direito fundamental.

A respeito da suposta caracterização de um postulado hermenêutico de prevalência da norma ambiental mais protetiva, é importante sinalizar que, na base dos fundamentos que alicerçam a proteção jurídica do ambiente, está a ideia de uma melhoria progressiva da qualidade, do equilíbrio e da segurança ambiental. A caracterização normativa de um princípio (ou dever) de melhoria progressiva da qualidade ambiental é encontrada em diversos diplomas legislativos internacionais e nacionais, bem como no direito comparado. O Princípio 27 da Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (1992), por exemplo, estabelece que “os Estados e os povos irão cooperar de boa fé e imbuídos de um espírito de parceria para a realização dos princípios consubstanciados nesta Declaração, e para o desenvolvimento progressivo do direito internacional no campo do desenvolvimento sustentável”.

Mais recentemente e de forma paradigmática, o princípio da progressividade aplicado ao regime jurídico de proteção ecológica foi consagrado expressamente, juntamente com o princípio da proibição de retrocesso ecológico, no artigo 3, c, do Acordo Regional de Escazú para América Latina e Caribe sobre Acesso à Informação, Participação Pública e Acesso à Justiça em Matéria Ambiental (2018).[2]

 

O nosso “Código Ambiental”, ou seja, a Lei da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/1981), de forma bastante clara, também seguiu tal diretriz normativa e consagrou, no seu artigo 2º, caput, que “a Política Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar, no País, condições ao desenvolvimento socioeconômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana”.

  • Página:
  • 1
  • 2
  • 3

 é professor, desembargador aposentado do TJ-RS e advogado.

 é defensor público no estado de São Paulo. Doutor e mestre em Direito Público pela PUC-RS, com pesquisa de doutorado-sanduíche junto ao Instituto Max-Planck de Direito Social e Política Social de Munique, na Alemanha. Autor da obra Defensoria Pública na Constituição Federal. Rio de Janeiro: GEN/Forense, 2017.

Revista Consultor Jurídico, 17 de janeiro de 2020, 9h23

Comentários de leitores

0 comentários

Comentários encerrados em 25/01/2020.
A seção de comentários de cada texto é encerrada 7 dias após a data da sua publicação.