A justiça ambiental 2: especializar ou não?

Em 2009 foi publicado o estudo "Greening Justice: Creating and Improving Environmental Courts and Tribunals" (Justiça Verde: Criando e Aperfeiçando Varas e Tribunais Ambientais) por George Pring & Catherine Pring, ele professor na Faculdade de Direito da Universidade de Denver, Colorado (EUA), ela atuante em mediação no mesmo Estado. O estudo é o resultado de dois anos de viagens, coleta de dados, visitas e entrevistas com estudiosos, ambientalistas, políticos, membros da sociedade civil, advogados e juízes dos cinco continentes (no Brasil, com o apoio do professor Vladimir Passos de Freitas e com entrevista, entre outros, do autor deste artigo), patrocinado pelas organizações The Access Initiative e World Resources Institute. É um estudo abrangente sobre a experiência dos vários países e continentes nessa questão sempre à tona: vale a pena criar varas e tribunais ambientais? Aonde? Como? Por quê? Com que organização e estrutura? Quais são os pontos favoráveis e contrários a essa especialização?

1. Porque a primazia ambiental?
Porque criar um sistema próprio para a justiça ambiental quando há tantas áreas do direito com igual ou maior complexidade, tais como a saúde, emprego, políticas públicas, marcas e patentes, etc? O direito ambiental não é tão diferente das outras áreas e também se beneficia de uma perspectiva generalista.
2. Marginalização.
Alguns ambientalistas temem que a separação da jurisdição geral resultará em menos atenção, juízes menos qualificados e orçamento inadequado, assim prejudicando a sua eficácia. Um juiz italiano de uma vara cumulativa qualificou a proposta de formação de ‘um gheto’. Este receio tornou-se realidade em várias jurisdições [lembro que o estudo abrangeu diversos países].
3. Fragmentação.
Há resistência à fragmentação do sistema judiciário, isolando da jurisdição comum preponderante os juízes especializados e a matéria.
4. Reforma por dentro.
O esforço para a criação de varas ambientais é maior e mais custoso que uma adequação incremental ‘de dentro’ do sistema. Se há necessidade de um treinamento no direito ambiental, então todos os juízes devem ter a oportunidade de serem treinados e os casos podem ser direcionados para aqueles que demonstram um interesse ou experiência diferenciada na área. Uma pesquisa com juizes de tribunais federais nos EUA indicou que os juizes ‘generalistas’ usualmente se ‘especializavam’ em uma área do direito. O direcionamento informal de casos para esses juízes tem funcionado em algumas jurisdições, incluindo a Bélgica e a Finlândia.
5. Volume reduzido.
Há dúvida sobre a existência de um volume de casos suficiente para criar uma vara ou uma agência especializada, que depende de um certo volume e complexidade que justifique o tempo e o custo. Não faz sentido a administração criar uma vara separada, que resulta em pouco uso e desbalanceia a carga processual em comparação ao resto do Judiciário e acaba induzindo à distribuição de processos de outras matérias para completar a carga de processos.
6. Custo.
A criação de uma vara pode implicar em um custo substancial relativo aos juízes, pessoal, espaço, equipamento, treinamento e supervisão, custo que pode não ser justificado. Onerar o orçamento já sacrificado pode reduzir o acesso à justiça e não denota uma administração adequada.
7. Confusão do público.
O público pode não entender a lei e a jurisdição da vara especializada e confundir-se com aonde apresentar suas demandas. Este problema é maior onde o zoneamento, uso da terra, construção, licenças ambientais, uso da água, questões nucleares, pesca, agricultura e recursos naturais não estão integrados, mas tratados em leis diferentes com diferentes regimes de cumprimento atribuídos a varas e tribunais diferentes, sem que tudo recaia na juridição da vara ambiental.
8. O que é ‘ambiental’?
Casos ambientais podem envolver questões não-ambientais e casos não-ambientais podem envolver questões ambientais subsidiárias. Como um juiz generalista europeu indagou, como decidir se estes ‘casos misturados’ vão para a vara ambiental ou para a vara comum? Os que se opõem à especialização afirmam que somente um juiz generalista pode apreciar as questões não-ambientais com proficiência, para que o caso não tenha de ser ajuizado em múltiplos fóruns para ser decidido. 9. Captura.
Empreendedores, agências governamentais e advogados ambientais podem mais facilmente influenciar e controlar uma vara que um sistema de varas cumulativas. A ‘síndrome da captura’ é conhecida em agências administrativas onde grupos poderosos acabam controlando as nomeações, avanço na carreira, estabilidade, salários e orçamento, além de exercer forte pressão política. Há prova disso onde os juízes e agentes especializados são nomeados pelo Ministro ou Departamento do Meio Ambiente, que determina sua permanência e salário, cujas decisões são revistas pelo juiz ou agente.
10. Tendência ou pré-conceito judicial.
O conhecimento e ou experiência anterior com o direito ambiental pode influenciar o juiz, de modo que as decisões não serão neutras, mas ‘demais ambientais’, e por isso objeto de crítica. Alguns juízes especializados e oficiais administrativos vêm, de fato, de um passado na advocacia ambiental e não são considerados ‘justos’ ou ‘imparciais’ pelos empreendedores e políticos.
11. Falta de expertise.
Varas ambientais precisam de juizes treinados e experientes, além de acesso a peritos em ciência e tecnologia em várias disciplinas. Muitos países não têm esses profissionais especializados.
12. Ativismo judicial?
Como solucionadores de problemas, juízes podem ir, e frequentemente vão, além da aplicação da lei (‘rule of law’) e desenvolvem uma jurisprudência própria para o caso. Esta situação tem sido criticada por adentrar a arena política, tipicamente atribuída ao Executivo e ao Legislativo. Em alguns lugares as varas e agências têm sido acusadas de substituir, pelo próprio, o julgamento ou decisão de agências governamentais responsáveis e qualificadas. O Professor Lavanya Rajamani observa que o ativismo judicial da Corte Suprema na Índia está restringindo o crescimento de uma burocracia independente e responsável.
13. Carreira judicial.
A designação de juízes para uma vara especializada pode limitar o crescimento profissional e a evolução na carreira para cargos mais altos não-especializados, dificultando a atração e a retenção dos juízes mais qualificados.
14. Criação de uma vara ‘inferior’.
Alguns advogados e juízes temem que uma vara especializada pode ser vista como ‘inferior’ às varas comuns e acabem recebendo menos respeito, recursos e apoio. Esta percepção de menos valia foi mencionada como ocorrente em várias jurisdições especializadas.

Segundo o estudo, é preciso refletir sobre o ‘ideal generalista’ para juízes, pois os estudos indicam a ocorrência de uma especialização informal substancial, em que os casos acabam atribuídos a juízes com alguma especialidade na matéria. É por isso que alguns estudiosos (Cheng, mencionado no estudo supra) afirmam que a especialização informal (‘opinion specialization’) aumenta a expertise e a eficácia judicial, sem boa parte do custo que acompanha as varas especializadas, ainda que sem alguns benefícios destas.

No próximo e último artigo desta série tentarei uma análise do panorama da especialização das varas ambientais no Brasil, dentro da nossa realidade. Até lá.