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Interesse Público

As pedaladas jurídicas nos processos
de julgamento de contas

Por 

As discussões em torno das contas do Governo Federal referentes ao exercício financeiro de 2014, prestadas, na forma do artigo 71, inciso I combinado com o artigo 49, inciso IX da Constituição da República pela presidente da República ao Tribunal de Contas da União (TCU) e ao Congresso Nacional, tem ocupado boa parte do noticiário do país. Fala-se, pitorescamente, em “pedaladas fiscais”, mas não se colocam a crivo aspectos jurídicos do julgamento das contas governamentais.

Nunca antes na história desse país, o julgamento das contas anuais prestadas pelo Chefe do Poder Executivo causou tanto alvoroço. Salvo em âmbito municipal e em alguns Estados — onde existem inúmeros exemplos de atuação firme dos Tribunais de Contas — pouco se viu e se estudou sobre o processo administrativo de julgamento das contas anuais das Administrações Públicas Brasileiras.

Até meados de 2015, por exemplo, a despeito da atuação funcional do TCU na emissão dos pareceres prévios sobre as contas governamentais federais, o Congresso Nacional sequer havia iniciado o julgamento das contas dos exercícios financeiros de 2002, 2003, 2004, 2005, 2006, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011, 2012, 2013.

Repentinamente, ao sabor do ambiente político e nada mais, as contas federais de 2002 a 2008 tramitaram no Congresso Nacional e já se encontram no Senado Federal, após exame da Comissão Mista de Orçamento, enquanto as contas de 2009 a 2013 encontram-se em exame na referida Comissão.

O julgamento das contas de 2002 a 2013 parece não suscitar maiores embates, afinal o parecer prévio do TCU em todas elas é no sentido da aprovação das contas, com ou sem ressalvas. Já quanto à prestação de contas de 2014 a simples possibilidade de o TCU opinar pela sua rejeição causa furor generalizado.

Cabe esclarecer que o parecer prévio e o julgamento das contas pelo Congresso Nacional no sentido da rejeição das contas não periclitam, só por si, o mandato da Presidente da República, como querem fazer crer alguns; todavia, constituem ingrediente ácido para discussões referentes às infrações político-administrativas (art. 85, CR/88) e às condições de elegibilidade (artigo 1º, inciso I, alínea “g” da LC 64/90, com a redação dada pela LC 135/10).

Nesse cenário, urge discutir algumas questões de ordem técnica relacionadas com o julgamento de contas prestadas pelos chefes do Poder Executivo, tais como a natureza jurídica do parecer prévio, direito de defesa e outros aspectos relevantes que amiúde se apresentam.

A proposta deste ensaio é, portanto, contribuir para o debate em torno do processo administrativo de julgamento das contas governamentais, tomando por base um texto que escrevi há cerca de quinze anos intitulado Due Process of Law e Parecer Prévio das Cortes de Contas, publicado, entre outros, na Revista Diálogo Jurídico, Ano I, número 9, dezembro de 2001, acessível no site www.direitopublico.com.br.

Referido texto, embora direcionado mais propriamente à análise das contas dos prefeitos municipais tem pertinência com o cenário atual, fundamentalmente pela identidade entre os processos de julgamentos de contas de exercício ou contas globais em âmbito federal, estadual e municipal (princípio da simetria).

De acordo com o artigo 71, inciso I combinado com o artigo 49, inciso IX, o chefe do Poder Executivo presta contas anualmente ao Tribunal de Contas, que tem o prazo de 60 dias para emitir o parecer prévio sobre as contas do governo (artigo 71, inciso I), remetendo-as ao Congresso Nacional para posterior julgamento e apreciação sobre a execução dos planos de governo (artigo 49, inciso IX).

O conteúdo das contas globais prestadas pelo Chefe do Executivo é diverso do conteúdo das contas dos administradores e gestores de recurso público. As primeiras demonstram o retrato da situação das finanças da unidade federativa (União, Estados, DF e Municípios). Revelam o cumprir do orçamento, dos planos de governo, dos programas governamentais, demonstram os níveis de endividamento, o atender aos limites de gasto mínimo e máximo previstos no ordenamento para saúde, educação, gastos com pessoal. Consubstanciam-se, enfim, nos Balanços Gerais prescritos pela Lei 4.320/64. Por isso, é que se submetem ao parecer prévio do Tribunal de Contas e ao julgamento pelo Parlamento (art. 71, I c./c. 49, IX da CF/88). (RMS 11.060/GO, Rel. Ministra Laurita Vaz, Rel. p/ Acórdão Ministro Paulo Medina, Segunda Turma, julgado em 25/06/2002, DJ 16/09/2002, p. 159)

Como se vê, o processo de julgamento de contas se desenrola em duas etapas. A primeira delas acontece no Tribunal de Contas e termina com a emissão do parecer prévio; a segunda delas se desenvolve no Poder Legislativo e tem como base o parecer prévio emitido pelo Tribunal de Contas.

Logo, apesar da nomenclatura, esse parecer prévio não configura manifestação de controle prévio da Administração, eis que os atos e fatos submetidos a exame já se encontram consumados. Trata-se de controle a posteriori.

Além disso, embora destituído de caráter decisório stricto sensu, o parecer prévio do Tribunal de Contas tem a potencialidade de ampliar o risco de sanção jurídica ao responsável no caso de emissão pela rejeição.

O Supremo Tribunal Federal, em decisão da lavra do ministro Celso de Mello, no julgamento da SS 1.197/PE, em 15 de setembro de 1997, publicado no DJ de 22 de setembro daquele ano, já teve a oportunidade de asseverar que:

A circunstância de o Tribunal de Contas exercer atribuições desinvestidas de caráter deliberativo não exonera essa essencial instituição de controle – mesmo tratando-se da apreciação simplesmente opinativa das contas anuais prestadas pelo Governador do Estado – do dever de observar a cláusula constitucional que assegura o direito de defesa e as demais prerrogativas inerentes ao due process of law aos que possam, ainda que em sede de procedimento administrativo, eventualmente expor-se aos riscos de uma sanção jurídica.

Cumpre ter presente que o Estado, em tema de sanções de natureza jurídica ou de limitações de caráter político-administrativo, não pode exercer a sua autoridade de maneira abusiva ou arbitrária, desconsiderando, no exercício de sua atividade institucional, o princípio da plenitude de defesa, pois – não custa enfatizar – o reconhecimento da legitimidade ético-jurídica de qualquer restrição imposta pelo Poder Público exige, ainda que se cuide de procedimento meramente administrativo (CF. art. 5º, LV), a fiel observância do postulado do devido processo legal.

Nessa linha, é que se tem sustentado, desde os anos 2000, que: (a) o processo de julgamento de contas é processo administrativo e o ato jurídico emanado no seu curso também é administrativo (não jurisdicional); (b) o parecer prévio do Tribunal de Contas, para além do caráter opinativo, assume natureza jurídica de manifestação quase vinculante, porquanto não é dado ao Poder Legislativo ignorar o seu conteúdo, omitindo-se de apreciá-lo (e às contas) ou simplesmente desprezá-lo, sem, motivadamente, expressar as razões pelas quais o faz; (c) se a votação no Parlamento seguir o parecer prévio do Tribunal de Contas, o ato de julgamento encontrar-se-á, automaticamente, motivado, porém, se o Poder Legislativo intentar distanciar-se do parecer prévio, deverá fazê-lo motivadamente, com base em justificativas plausíveis reveladas durante o curso do processo administrativo.

Sobre serem fundamentadas na exigência constitucional de motivação dos atos judiciais e administrativos em geral (artigo 93, incisos IX e X da Constituição), tais justificativas poderão estar consubstanciadas em parecer da comissão de orçamento (contrário à manifestação do Tribunal de Contas), nas razões de defesa apresentadas pelo prestador, em laudos técnicos acostados aos autos, em pronunciamentos individuais ou coletivos dos parlamentares, impossibilitando que o julgamento das contas se perfaça com lastro exclusivo em ingredientes políticos.

Essa constatação impõe reconhecer: (a) plenitude do direito de defesa no processo administrativo de julgamento das contas anuais como corolário do devido processo legal; (b) impossibilidade de votação secreta para apreciação do conteúdo respectivo; (c) aplicação do princípio do livre convencimento motivado; (d) pertinência da aplicação da teoria dos motivos determinantes; (e) controlabilidade da deliberação do Poder Legislativo pelo Poder Judiciário, sem substituição da competência.

O que se quer significar, portanto, é que o julgamento das contas no Poder Judiciário não traduz ato de natureza eminentemente política, isenta, portanto, da revisão do Poder Judiciário. Uma vez provocado a propósito do julgamento das contas realizado pelo Poder Legislativo, o Poder Judiciário poderá apreciar: (a) requisitos de validade do processo e do decreto legislativo respectivo; (b) existência formal de motivação, cuja ausência leva à nulidade do julgamento; (c) adequação e seriedade dos motivos alegados como causa determinante das conclusões do processo.

Bem de ver que a decisão do Poder Judiciário não substituirá a do Poder Legislativo, porquanto a competência para o julgamento das contas é exclusiva deste. Todavia, o desrespeito aos corolários do devido processo legal e da motivação dos atos administrativo poderá dar ensejo à declaração de nulidade do julgamento de contas no âmbito do Poder Judiciário.

Em suma, desmerecer aspectos técnico-jurídicos na apreciação parlamentar das contas do exercício não deixa de ser uma “pedalada jurídica”.

Luciano Ferraz é advogado e professor associado de Direito Administrativo na UFMG.

Revista Consultor Jurídico, 3 de setembro de 2015, 8h00

Comentários de leitores

2 comentários

Que perigo

Luis Feitosa (Advogado Associado a Escritório - Criminal)

Tenho reiteradamente alertado, pagaremos um preço muito alto pelo desrespeito contumaz da LEI pelo poder judiciário.
Em um Pais sério isso jamais ocorreria.

...

Gabriel da Silva Merlin (Advogado Autônomo)

A que ponto estamos chegando, agora se defende que o Judiciário possa até mesmo adentrar na deliberação política do Congresso Nacional na apreciação das contas do presidente da república.

Sinceramente eu começo a me perguntar porque o Congresso Nacional existe...

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