Consultor Jurídico

Notícias

Você leu 1 de 5 notícias liberadas no mês.
Faça seu CADASTRO GRATUITO e tenha acesso ilimitado.

Processo político-jurídico

Natureza dupla fragiliza eficácia do impeachment para corrigir governos

Por 

Há quase 10 meses o Brasil vem discutindo se o processo de impeachment da presidente afastada Dilma Rousseff é legítimo ou é golpe. Para os defensores da primeira tese, trata-se de um procedimento regular, previsto na Constituição, uma vez que a petista cometeu crimes de responsabilidade ao fazer as pedaladas fiscais e editar decretos de crédito suplementar sem a autorização do Congresso.

Impeachment de Dilma vem mostrando as falhas do mecanismo no Brasil.

Quem se alinha à narrativa do golpe, por sua vez, afirma que essas condutas não constituem delito e foram praticadas por todos os presidentes desde a redemocratização sem maiores consequências, e que o processo foi aberto por vingança do ex-presidente da Câmara dos Deputados, Eduardo Cunha (PMDB-RJ).

Mas esse debate só existe porque o impeachment tem suas falhas. Suas imperfeições decorrem de sua natureza dupla político-jurídica e o cisma que ele gera perante o resultado das urnas. A combinação torna o instrumento inócuo no objetivo de responsabilizar governantes e corrigir a administração pública. Em outras palavras: o desgaste de um processo de impeachment é desproporcional à solução que dele é esperada. 

Origem criminal
O impeachment nasceu na Inglaterra, no século XIV, como um processo criminal. Ou seja, ele atingia o cargo e a pessoa da autoridade. Dessa maneira, as penas não se limitavam à perda do mandato, e poderiam incluir prisão e até execução. A ideia por trás da criação desse instituto era limitar o poder do rei, evitando que ele concedesse privilégios indevidos a aliados, nomeasse ministros que não eram aptos para exercer essas funções e debilitasse o tesouro público.  

Segundo o modelo inglês, a Câmara dos Comuns acusa o político e a Câmara dos Lordes julga se ele cometeu high crimes and misdemeanors (algo como “crimes graves e má-governança”). No conturbado século XVII, o instrumento teve suas hipóteses de incidência ampliadas, e passou a ser instaurado devido a qualquer violação funcional dos servidores públicos. Isso fez explodir o número de processos de impeachment — só entre 1620 e 1649, houve mais de 100 casos.

Porém, a extensão do procedimento a casos meramente políticos enfraqueceu o instituto, que entrou em declínio. A última tentativa de iniciá-lo ocorreu em 1848, quando o secretário das Relações Exteriores, Lord Palmerston, foi acusado de assinar um acordo secreto com a Rússia czarista. O pedido, entretanto, foi rejeitado. Na ocasião, o ex-primeiro-ministro inglês Robert Peel garantiu que “os dias do impeachment acabaram”.

Mesmo em decadência na antiga metrópole, o instrumento foi incluído na Constituição dos recém-independentes Estados Unidos da América, que entrou em vigor em 1789. Os representantes das 13 colônias não queriam criar um “feto da monarquia”, e sabiam que, para isso, era preciso estabelecer formas de responsabilizar os governantes. Assim, aprovaram a inclusão do impeachment na Carta Magna mesmo antes de decidirem se o Poder Executivo seria liderado por um conselho ou uma só pessoa.

Transformação política
Nesse processo, os founding fathers norte-americanos mudaram a natureza do instituto, que deixou de ser criminal e passou a ser político. O objetivo primordial agora era proteger o Estado, e não punir o infrator. Com isso, as penas ficaram limitadas ao cargo, e deixaram de atingir seu ocupante. Em seu livro O Impeachment, o ex-ministro do Supremo Tribunal Federal Paulo Brossard apontou que o impeachment dos EUA equivale ao voto de censura dos regimes parlamentaristas, que dissolve o congresso e gera a convocação de novas eleições.

O Impeachment, de Paulo Brossard, é o livro mais completo sobre o tema no país.

Inicialmente, os constituintes das 13 colônias estabeleceram que caberia impeachment em casos de treason (traição) e bribery (suborno). Entretanto, essas hipóteses foram consideradas insuficientes. Então incluíram maladministration (má-administração) no rol, termo que deflagrava o procedimento em seis dos 13 estados. Tal sugestão foi rejeitada, por ser vaga. A solução encontrada foi adicionar a expressão high crimes and misdemeanors. Esses “crimes graves” são os que apenas autoridades podem praticar. Contudo, para serem condenadas, é preciso haver proof beyond a reasonable doubt (prova acima de qualquer suspeita).

De forma semelhante ao processo inglês, nos EUA a câmara baixa (Câmara dos Representantes) acusa, e a câmara alta (o Senado) julga. Lá, apenas dois presidentes sofreram processo de impeachment. Em 1868, o democrata Andrew Johnson (vice de Abraham Lincoln, que assumiu quando este foi assassinado) foi acusado de violar o Tenure of Office Act, que condicionava a demissão de certos cargos no gabinete à aprovação prévia do Senado, ao dispensar o secretário de Defesa. Por um voto, ele foi absolvido pelos senadores. Ao também democrata Bill Clinton foram imputadas as violações de perjúrio e obstrução da Justiça por ter mentido sobre as relações sexuais que manteve com a estagiária Monica Lewinsky. Mas ele foi inocentado por larga margem.

Importação malfeita
O impeachment foi importado para o Brasil logo na nossa primeira Constituição como país independente, a de 1824. Sob esta Carta, era um processo penal que podia ser deflagrado contra ministros que cometessem traição, suborno, abuso de poder ou que “obrassem contra a liberdade, segurança, ou propriedade dos cidadãos”, entre outras hipóteses. Houve apenas uma acusação: contra José Clemente Pereira, que era ministro da Guerra e foi absolvido. Devido ao “parlamentarismo às avessas” que o país viveu na segunda metade do século XIX e ao fato de o imperador poder absolver os condenados, o instituto ficou adormecido.

Com a Proclamação da República e a promulgação de uma Carta Magna fortemente inspirada pela dos EUA (a de 1891), o processo virou político. No documento, foram estabelecidas as regras que, de forma geral, vigoram até hoje. Ou seja: foi fixado que a Câmara dos Deputados dá início ao procedimento e o Senado profere o julgamento.  

A principal inovação do modelo brasileiro foi a exigência da prática de crime de responsabilidade para o impeachment. Logo, o Brasil não tem um processo criminal, como a Inglaterra, nem um processo político, como os EUA, e sim um processo político-jurídico.

Convite à conveniência
Essa natureza dúplice é responsável pela grande insegurança sobre o impeachment no Brasil. É preciso que a autoridade tenha cometido crime de responsabilidade, mas os parlamentares não precisam fundamentar seus votos, como é exigido de magistrados, e acabam decidindo por conveniência política.

Um exemplo disso está na declaração da senadora Rose de Freitas (PMDB-ES) sobre as reais causas do processo contra Dilma. "Na minha tese, não teve esse negócio de pedalada, nada disso. O que teve foi um país paralisado, sem direção e sem base nenhuma para administrar".

Tal falta de certeza faz com que o processo de responsabilização de autoridades brasileiro seja falho, e causador de instabilidades institucionais e econômicas. De acordo com o jurista e colunista da ConJur Lenio Streck, os congressistas brasileiros estão mostrando que, nesse tipo de procedimento, os requisitos legais não têm peso.

Para Lenio Streck, aspecto jurídico do impeachment é ignorado por políticos.

“O impeachment, no modo como vem sendo praticado, é um arremedo, um álibi para transformar o presidencialismo em parlamentarismo. Exige-se crime — e isso é jurídico. Mas para dizer o que é esse ‘jurídico’, há liberdade absoluta para dizer qualquer coisa. É uma fraude linguística. Chama-se de jurídico aquilo que é, na prática, político”.

Nessa linha, o cientista político e professor emérito da Universidade Federal de Minas Gerais Fábio Wanderley Reis afirma que a legislação brasileira sobre o impeachment é “muito ruim”, e permite um jogo “no qual o Supremo Tribunal Federal foge de sua responsabilidade como esteio de nosso sistema constitucional através do ir e vir entre a dimensão jurídica e a dimensão política, que acaba simplesmente por autorizar mal disfarçadas decisões baseadas em interesses político-partidários miúdos”.

Por outro lado, o professor o professor de Direito Constitucional da PUC-SP Pedro Estevam Serrano argumenta que a falha não está na Constituição ou na Lei dos Crimes de Responsabilidade (Lei 1.079/1950), mas na forma como elas são interpretadas. Segundo ele, todos os tipos de julgamento são jurídicos. Dessa forma, têm que se submeter à legislação. “Senão não é julgamento, é linchamento”, garante.

A diferença entre um juiz é um parlamentar é que este pode absolver o presidente mesmo que constate a prática de crime de responsabilidade, por conveniência política, ao passo que um magistrado é obrigado a condenar se houver delito. Todavia, esse raciocínio não vale no sentido oposto, alerta Serrano: para destituir uma autoridade, é necessário provar que ela cometeu irregularidades.    

Perfil único
Uma solução para esses problemas seria definir uma única natureza para o processo de impeachment. O ex-ministro da Justiça Eugênio Aragão sugere que apenas a admissibilidade do processo e sua confirmação sejam políticas.

Nessa proposta, após obtido o aval da Câmara e do Senado, haveria um julgamento presidido pelo presidente do STF com base nos entendimentos de um júri convocado por esta corte. Assim, o ministro faria a instrução, e cidadãos decidiriam se o presidente é ou não culpado pelos atos a ele imputados. Em caso de condenação, a decisão ainda teria que ser homologada por dois terços do Senado para cassar o mandato do governante.

Pedro Serrano também opina que um veredito do Supremo seria mais robusto juridicamente do que um dos senadores. No entanto, o constitucionalista faz a ressalva de que tal via seria menos legítima, pois os ministros do STF não são eleitos diretamente pelo povo. 

Ainda assim, o caminho judicial conferiria imparcialidade ao julgamento, que, na forma atual, é promovido por um “tribunal de exceção”, segundo Streck.

“Se pegarmos os votos do Senado no modo como foram dados para a pronúncia, a maioria é nula. Por exemplo, o senador João Alberto Souza (PMDB-MA) confessou que não há crime. Logo, como votou a favor do recebimento da acusação, seu voto é nulo. Chegamos a um absurdo: no tribunal do júri, quando alguém é condenado contrariamente à prova dos autos, qualquer tribunal anula esse veredicto. No impeachment, os ‘jurados’ nem escondem sua parcialidade. Até nisso o júri popular é mais honesto que o julgamento do Senado. Mais: do modo como o Senado se comporta, transforma-se em tribunal de exceção, o que é vedado pela Constituição”.

Por três anos, o Brasil chegou a ter um modelo mais jurídico de impeachment. A Constituição de 1934 atribuiu o julgamento dos crimes de responsabilidade do presidente da República a um Tribunal Especial, composto por nove integrantes: três ministros do Supremo (incluindo o presidente), três senadores e três deputados federais. A corte seria comandada pelo líder do STF, que só votaria em caso de empate. Em 1937, contudo, a “Constituição polaca” restabeleceu a palavra final ao Senado, então chamado de Conselho Federal.

Proximidade política
Nem todo mundo entusiasma-se um processo de impeachment jurídico, entretanto. Paulo Brossard, em seu livro sobre o assunto, explica que os senadores receberam competência para julgar crimes de responsabilidade porque magistrados, que não participam do dia a dia da política, não têm adequada aptidão para avaliar a qualidade dos atos dos governantes.

“O tribunal que fosse chamado a intervir nessas questões, ou correria o risco de decidir de maneira inadequada, se preso a critérios de exclusiva legalidade, ou, para decidir bem, talvez tivesse que recorrer a critérios metajurídicos e extrajudiciais; e não teria nenhum sentido o recurso ao judiciário”, avaliou o jurista em O Impeachment.

Na obra, ele destaca as virtudes de um procedimento puramente político, como o dos EUA, e lamenta que o brasileiro não tenha seguido o mesmo caminho – embora reconheça que o vago crime de “atentar contra a Constituição” possa dar ao instrumento nacional o caráter genérico que o norte-americano possui.

Contra o voto
Mesmo com uma só natureza, o impeachment ainda não resolveria o que talvez seja seu principal problema: a falta de legitimidade de parlamentares (ou juízes) para retirar um mandato que foi conferido ao governante pelo povo — que, conforme destaca Serrano, é a fonte de todo o poder.

Pior ainda é destituir um governante sem que ele tenha praticado delitos, somente por ele ser impopular, aponta o ex-ministro da Educação Renato Janine Ribeiro. Em sua visão, isso cria um trauma no país, e afeta a legitimidade dos próximos presidentes. Receosos de perder aprovação popular e, consequentemente, o cargo, eles podem ser forçados a adotar medidas populistas para manterem o mandato.

Uma saída seria inserir na Constituição o referendo revogatório, também conhecido como recall. O instrumento permite que seja convocada uma consulta popular a respeito da permanência ou deposição do governante. Nesta situação, o vice assume ou são convocadas novas eleições, dependendo do tempo que falta para o fim do mandato. O mecanismo existe na Venezuela, no Equador e na Bolívia, e em estados e cidades de EUA, Argentina, Canadá e Suíça.

Serrano afirma que o recall seria mais legítimo para destituir um governante.

Esse instituto aumenta a insegurança jurídica e a instabilidade política. Porém, o viés democrático de suas decisões compensa esses pontos negativos, analisa Pedro Serrano. Para o professor da PUC-SP, o recall conviveria com o impeachment, e seria usado para resolver crises políticas, quando o presidente perdeu apoio popular parlamentar.

Apego à formalidade
Os brasileiros, por terem sido colonizados por portugueses, têm apego à formalidade. Tanto que a primeira medida para resolver um problema social ou econômico é criar ou alterar uma lei. Mas Janine Ribeiro defende que, dessa vez, deixemos de lado a via institucional e nos concentremos em elaborar uma solução cultural.

Essa guinada consistiria em substituir o atual ambiente político e conflito por um onde predominasse a conciliação. Foi esse caminho que mantém congelado há quase 170 anos o impeachment na Inglaterra, ressalta o filósofo. “Quando há um impasse, eles negociam. Isso gera resultados mais legítimos e duradores”.

Independentemente da opção a ser adotada, é consenso que algo precisa ser feito. Fábio Wanderley Reis considera perigoso o fato de um procedimento tão grave ter sido aplicado duas vezes em 24 anos. E o professor afirma que, sem mudanças, o processo de responsabilização de autoridades será banalizado. “A desmoralização que vemos agora (e que de certa forma já ocorreu com Collor, absolvido judicialmente depois da condenação política) arrisca transformá-lo em arroz de festa”.

 é repórter da revista Consultor Jurídico.

Revista Consultor Jurídico, 30 de agosto de 2016, 11h30

Comentários de leitores

15 comentários

Antes prevenir, que remediar crises políticas e econômicas:

Carlos Bevilacqua (Advogado Autônomo)

Sobre o comentário "Concordando com Paulo Brossard":
Entre outras medidas, falta assegurar que sejam defesas por lei certas prodigalidades, tais como financiar, via BNDES (secretamente ou por jogos de influência e sem referendum) – à custa de todos nós, brasileiros –, obras públicas em países estrangeiros com ou sem juros subsidiados.
Sob vários pretextos, ocorreram financiamentos bilionários e respectivas obras na Venezuela, no Equador, na África, na Argentina, em Cuba etc. Obviamente, se tais aplicações do BNDES fossem realizadas no Brasil, teríamos evitado crises ou seu agravamento, teríamos gerado um efeito multiplicador de empregos, de oportunidades internas de trabalho antes, durante, e após a realização de tais obras, por necessárias e benéficas ao povo brasileiro, bem como ao desenvolvimento do País. Veja-se, por exemplo, a matéria divulgada pelos sites: http://spotniks.com/20-obras-que-o-bndes-financiou-em-outros-paises/
e
http://www.mises.org.br/Article.aspx?id=1985
É extremamente cruel ficar à mercê de pessoas que não se convencem de seus limites, que atropelam tudo o que está pacificamente aceito pela ciência para satisfazer suas ambições políticas, ideológicas ou de poder.
Tais pessoas ou grupos, quer tenham ou não consciência de que estão gerando prejuízos ao povo, contrariam, com tais medidas, o senso comum, o bom senso, a lógica e a ética. Geralmente não mudam de ideia pois não conseguem navegar além do estreito horizonte de suas limitações ribonucleicas e se prendem a retóricas persuasivas, evasivas, repetitivas, anacrônicas, ilusórias e até disléxicas. Assim sendo, torna-se imprescindível a atualização das leis que dispõem sobre a improbidade e irresponsabilidade administrativa, de modo a preservar o País de tais adversidades.

Se alguns comentaristas aqui..

Weslei F (Estudante de Direito)

Se alguns comentaristas aqui tivessem a oportunidade de ser constituinte originário alguns princípios como: isonomia e coerência não iria fazer parte da carta.

Alguns comentários prepotentes, pior, sem nenhuma fundamentação jurídica como a: IsabelCS (Estudante de Direito - Comercial) . Parece-me que não leu nada do artigo exposto acima, se discorda deveria fundamentar.

O impeachment está descrito no (arts. 51, 52, I, parágrafo único) e (art. 86 da CF), portanto constitucional, a matéria acima elenca a origem histórica e argumentações jurídicas sobre a natureza/processo político-jurídico do impeachment. A fundamentação dos senadores reforçam em muito a natureza política do processo. A separação e votação divergente para a não perda dos direitos políticos confirma a natureza/processo político, inclusive contrária ao (art. 52, parágrafo único).

Sobre o comentário do Carlos Bevilacqua (Advogado Autônomo),
Concordo sobre a legitimidade, porém o mandato conferido ao executivo não creio que o impeachment seja o melhor instrumento, pois voto direto deveria se desfazer com voto direto, ou seja, o recall, entretanto adotamos somente o plebiscito, referendo e iniciativa popular (art. 14, I,II, III da CF) como mecanismo de democracia direta.

STF....Sem Tribunal Federal

Pek Cop (Outros)

Roubou 170 bilhões e espalhou nos países vizinhos para assegurar o futuro dos netinhos, levou uma pena pela metade para calar e abafar a boca comunista e ainda se sai de coitadinha e vítima e ameaçando o governo que ficou no poder!!!!

Ver todos comentários

Comentários encerrados em 07/09/2016.
A seção de comentários de cada texto é encerrada 7 dias após a data da sua publicação.