Fábrica de Leis

Menos é mais: problemas de simetria no processo legislativo

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7 de novembro de 2023, 8h00

A jurisprudência tradicional do Supremo Tribunal Federal entende que as regras básicas do processo legislativo federal constituem normas de observância obrigatória para estados, Distrito Federal e municípios. Deriva-se disso o que a doutrina denomina de princípio da simetria.

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Não deixa de ser peculiar que a Constituição Federal trate apenas do processo legislativo da União, referindo-se apenas ao Congresso Nacional, ao presidente da República e a outras autoridades federais, sem que haja sequer um artigo mandando aplicar essas mesmas regras aos demais níveis federativos. Talvez porque se pressuponha essa aplicação simétrica/imediata.

A questão, contudo, é um tanto quanto controvertida, pois, em matéria de simetria, menos é mais. É dizer: quanto menos exigente se é com a adoção desse princípio, mais liberdade e autonomia se atribui aos entes subnacionais, o que é, em certa medida, a própria razão de ser de se adotar a forma federativa de Estado.

Precisamos dar, contudo, alguns passos atrás, e rememorar a própria fonte mais imediata da extração desse princípio, bem como suas limitações.

De acordo com o artigo 25, caput, da Constituição, os estados-membros organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios estabelecidos na Constituição. Dessa norma o STF induz o chamado princípio da simetria, segundo o qual os estados, o DF e os municípios devem adotar, nas linhas gerais, os mesmos princípios básicos aplicáveis na esfera da União.

No âmbito do processo legislativo, é firme a posição do Supremo Tribunal Federal no sentido de que “as regras básicas do processo legislativo federal –— incluídas as de reserva de iniciativa —, são de absorção compulsória pelos Estados, na medida em que substantivam prisma relevante do princípio sensível da separação e independência dos poderes” (STF, Pleno, ADI 430/DF, relator ministro Sepúlveda Pertence, DJ de 1/7/1994).

Pode-se afirmar, assim, que as normas relativas ao processo legislativo federal são verdadeiros princípios extensíveis — isto é, normas delineadas para a União, mas que se aplicam também aos estados, ao DF e aos municípios. Segundo a interpretação majoritariamente adotada, essa aplicação só cede espaço para a autonomia estadual ou municipal quando assim expressamente previsto na CF (por exemplo: artigo 27, § 4º que atribui à lei — estadual — a definição das regras para a iniciativa popular em âmbito estadual). Também não incide a simetria quando a regra federal for juridicamente inaplicável às demais esferas, como é o caso da dinâmica do bicameralismo (artigo 65), obviamente impossível de se aplicar em entidades federativas com uma Casa legislativa só.

O problema, porém, é que se registra recente tendência do STF à valorização (ou endurecimento?) desse princípio, em detrimento (cada vez mais) da autonomia dos estados-membros. Assim, mesmo em “zonas cinzentas”, nas quais se poderia admitir uma certa criatividade estadual, a corte tem reiteradamente adotado uma obrigação bastante rígida de simetria: assim, por exemplo, em relação ao quórum de PEC na esfera estadual (que se passou a exigir ser igual ao de PEC na esfera federal, 3/5) e às matérias de lei complementar (que o tribunal passou a entender que não podem ser ampliadas na esfera estadual).

Vejamos com mais cuidados esses dois precedentes. Até 2022, não havia obrigatoriedade de que os estados e o DF seguissem, na reforma de suas Constituições e Lei Orgânica, o mesmo quórum de 3/5 previsto para a reforma da esfera federal. Considerava-se tratar de tema sujeito à autonomia estadual. Porém, já havia precedente do STF considerando inconstitucional norma estadual que exigia o quórum de 4/5 para a reforma, mas pelo exagero desse patamar de votos.

Todavia, no julgamento da ADI nº 6.453/RO, o Pleno do STF adotou novo entendimento, para considerar inconstitucional norma de Constituição estadual que previa quórum diferente de 3/5 (no caso, 2/3) para a aprovação de PEC naquela esfera federativa. Com a devida vênia, consideramos incorreto tal entendimento. Não há na CF norma expressa que determine quórum de aprovação de PEC na esfera estadual — e, em se tratando de um poder constituinte (embora decorrente), não se devem aplicar com rigidez mandamentos de simetria. Trata-se, contudo, de tendência claramente verificada na jurisprudência mais recente do STF, de aplicar de forma cada vez mais estrita a simetria ao processo legislativo estadual.

Ao julgar a ADI nº 5.003/SC, o Plenário do STF decidiu que a Constituição estadual não pode estabelecer reservas de lei complementar, além daquelas já estabelecida na Constituição federal. Considerou-se que a lei complementar é uma exceção ao princípio democrático, por exigir a formação de uma maioria qualificada, por um procedimento legislativo especial — logo, só pode ser exigida por determinação do Constituinte Federal 73.

Consideramos inadequado esse entendimento. Retirar do poder constituinte estadual o poder de selecionar quais temas merecem uma maior estabilidade normativa é ignorar as peculiaridades de cada um dos 26 estados e do DF: uma matéria que, em nível federal, possa ser menos relevante, pode revestir-se na esfera estadual de importância tal que justifique a exigência de lei complementar para sobre ela dispor. Mais ainda: esse entendimento do STF parece ter criado um paradoxo: se a Constituição estadual veicular o tema de lei ordinária em seu próprio corpo (o que, em regra, é possível), essa disposição somente poderá ser modificada por emenda à Constituição estadual; todavia, se o mesmo texto da mesma Constituição estadual exigir lei complementar para dispor sobre o assunto… será inconstitucional?

Segundo nosso entendimento, não pode a Constituição estadual dispensar a lei complementar nos casos em que a Constituição federal exige tal instrumento; no silêncio da CF, caberia à Constituição estadual livremente selecionar o instrumento legislativo a ser utilizado (lei ordinária ou lei complementar). Não foi essa tese, como se vê, a adotada pelo STF, o qual vem privilegiando cada vez menos a autonomia estadual…

Qual não foi a surpresa de todos, ao perceber que o STF não aplicou a simetria às regras sobre iniciativa de projeto de lei sobre defensoria pública estadual… Mas isso já é assunto para uma parte dois!

Autores

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    é doutor em Direito do Estado pela Universidade de São Paulo, consultor legislativo do Senado Federal, professor de Direito Constitucional e de Teoria Geral do Direito nos cursos de graduação, mestrado e doutorado do Instituto Brasileiro de Ensino, Desenvolvimento e Pesquisa e advogado.

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