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PLP 93/2023 frustra federalismo fiscal e custeio dos direitos fundamentais

Autor

  • Élida Graziane Pinto

    é livre-docente em Direito Financeiro (USP) doutora em Direito Administrativo (UFMG) com estudos pós-doutorais em administração (FGV-RJ) procuradora do Ministério Público de Contas do Estado de São Paulo e professora (FGV-SP).

30 de maio de 2023, 8h00

A Câmara dos Deputados aprovou na semana passada o Substitutivo ao Projeto de Lei Complementar 93/2023 (PLP 93/2023), que trata do regime fiscal sustentável. Aludido substitutivo foi apresentado pelo deputado Cláudio Cajado, relator da matéria, conforme inteiro teor disponível aqui.

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Chama a atenção, em especial, a contradição nos critérios eleitos para alterar o elenco de exceções a que se refere o §2º do artigo 3º do substitutivo, notadamente mediante a reinserção tanto da complementação federal ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb), quanto da assistência financeira complementar prestada pela União para quitação do piso dos profissionais da enfermagem; enquanto outros repasses federativos permaneceram excluídos.

Do modo como passaram a constar do artigo 3º do Substitutivo ao PLP 93/2023, os mecanismos de financiamento federal complementar, respectivamente, no piso da enfermagem (§6º) e no Fundeb (§8º) simplesmente passaram a seguir uma lógica em que o limite constitucional mínimo (respectivamente artigo 198, §§14 e 15, e artigo 212-A, IV e V da CF/1988) tornou-se pragmaticamente teto, sem qualquer margem fiscal para expansão adicional ou progressividade real. Em palavras simples, tornaram-se complementações do tipo "piso-teto", porque não há como lhes fazer crescer faticamente qualquer montante ao longo do tempo, além dos respectivos patamares obrigatórios.

Quem acompanha detidamente as finanças públicas não terá dificuldade em identificar a dubiedade hermenêutica nos motivos arrolados para tal escolha, conforme os seguintes excertos da justificação apresentada no voto do relator:

"Quanto às despesas que não devem fazer parte da base de cálculo e dos limites de despesas primários (§ 2º), fizemos os seguintes ajustes considerando essencialmente os seguintes critérios que podem justificar a exclusão de uma despesa do novo teto:

I. o fato de a despesa apenas transitar pelo orçamento da União, na medida em que nada mais é do que uma repartição de receita com outros entes federativos, ou seja, entram e saem do orçamento da União no mesmo montante. O efeito líquido desta repartição no resultado primário do setor público é igual a zero. Não cabe, portanto, manter este tipo de despesa, seja na base, seja no limite;

[…]

A exclusão a priori de determinadas despesas quanto à observância de regras fiscais, sem um fundamento racional, acaba tirando do Executivo e do Legislativo o poder de definir prioridades a cada orçamento. Nesse sentido, fizemos os seguintes ajustes ao art. 3º:

1) Passam a se submeter ao limite de despesas e da respectiva base de cálculo:

a) a complementação da União para os Fundos de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb), prevista no art. 212-A da Constituição Federal;

b) a complementação da União para cumprimento dos pisos nacionais salariais para o enfermeiro, o técnico de enfermagem, o auxiliar de enfermagem e a parteira, de acordo com o disposto nos §§ 12 a 15 do art. 198 da CF.

Isso porque essas complementações constituem despesa primárias obrigatórias da União, como tantas outras (saúde, pessoal, previdência, assistência, etc.), devendo se sujeitar ao novo teto. Sua exclusão criaria precedente para que outras despesas de mesma natureza fossem também excluídas. Quanto ao piso da enfermagem, foi acrescentado o § 6º para assegurar que o limite deverá considerar a despesa anualizada com essas transferências. Já em relação à complementação do Fundeb, acrescentamos o § 8º que estabelece que o crescimento dessas complementações, previsto nos incisos IV a VI do art. 60 do ADCT, será acrescentado aos limites.

[…]

8) mantivemos excluídas dos limites, por se tratarem de receitas que não são destinadas a União, as transferências legais estabelecidas nas alíneas “a” e “b” do inciso II do caput do art. 39 da Lei nº 11.284, de 2 de março de 2006 (partilha de recursos financeiros de concessão florestal de unidades em áreas de domínio da União), e no art. 17 da Lei nº 13.240, de 30 de dezembro de 2015 (partilha de recursos da alienação de bens imóveis da União);"

Ora, qual é a diferença substantiva entre os recursos previstos no item 8 acima do voto do deputado Cláudio Cajado (partilha de recursos financeiros de concessão florestal de unidades de domínio da União e partilha de recursos da alienação de bens imóveis da União) em face das regras relativas à repartição federativa dos recursos do Fundo Social do Pré-Sal em prol do custeio da saúde e da educação públicas, tal como foram inscritas no artigo 2º, III e §3º e do artigo 4º, ambos da Lei 12.858, de 9 de setembro de 2013, bem como nos artigos 3º e 4º da Emenda Constitucional 127, de 22 de dezembro de 2022? Não é demasiado lembrar que a Emenda 127/2022 expressamente alterou o artigo 5º da Emenda 109/2021 para autorizar a destinação de recursos do Fundo Social do Pré-Sal para o pagamento da assistência financeira complementar a ser prestada pela União para o pagamento do piso dos profissionais da enfermagem.

Diante dos motivos esposados acima, cabe indagar quais são a natureza jurídica e a finalidade das regras constitucionais de repartição obrigatória de recursos, a exemplo do Fundo de Participação dos Estados e do Fundo de Participação dos Municípios? São hipóteses taxativas e adstritas aos artigos 20, §1º, 146, parágrafo único, inciso III, 153, §3º, 157 a 159 e 212, §6º da Constituição, ou há outros dispositivos constitucionais que podem ser reputados mecanismos de repartição federativa obrigatória de recursos?

Diante das diversas passagens constitucionais em que houve a imposição pela União de um dever de gasto aos estados, DF e municípios e, concomitantemente, houve a previsão da respectiva compensação financeira, precisamos alargar a noção do que seja repartição federativa de recursos. Tal esforço se faz necessário, sobretudo à luz de regimes de ajuste fiscal que supostamente se aplicam apenas ao governo federal (tal como se sucede com o PLP 93/2023), mas que geram consideráveis efeitos — direta ou indiretamente — para os demais entes da federação. Quando a União retrai sua participação no custeio federativo de serviços públicos essenciais, são os demais entes federados que passam a ser chamados a satisfazer a pressão social pela expansão de custeio de tais políticas públicas nucleares.

É preciso refletir se e em que medida normas infraconstitucionais (independentemente de serem fixadas por lei ordinária ou complementar) poderiam reduzir literais comandos da CF/1988 que determinam repartição de receitas. Deveres de complementação federal a políticas públicas de responsabilidade solidária na federação não podem ser fiscalmente esvaziados, se tiverem expressa indicação de fonte de custeio correspondente. Dito de modo ainda mais direto, transferências constitucionais obrigatórias não podem ser reduzidas à exclusiva natureza jurídica de despesa primária da União, pois correspondem também a deveres de repartição federativa de receitas, quando houver indicação normativa explícita da sua respectiva fonte de custeio.

Esse, aliás, foi o literal e forte escopo do §7º acrescido ao artigo 167 da Constituição de 1988, pela Emenda 128, de 22 de dezembro de 2022:

"Art. 167. […]

§7º. A lei não imporá nem transferirá qualquer encargo financeiro decorrente da prestação de serviço público, inclusive despesas de pessoal e seus encargos, para a União, os Estados, o Distrito Federal ou os Municípios, sem a previsão de fonte orçamentária e financeira necessária à realização da despesa ou sem a previsão da correspondente transferência de recursos financeiros necessários ao seu custeio, ressalvadas as obrigações assumidas espontaneamente pelos entes federados e aquelas decorrentes da fixação do salário mínimo, na forma do inciso IV do caput do art. 7º desta Constituição."

Em relação ao Fundeb, vale lembrar que a inibição da arrecadação tributária do IPI e do ICMS em 2022 pragmaticamente esterilizou os efeitos da expansão da complementação federal. É como se a União, em comportamento potencialmente fraudulento, tivesse esvaziado o comando teleológico da Emenda Constitucional nº 108, de 26 de agosto de 2020, frustrando a arrecadação de dois dos principais impostos que integram a base de cálculo do Fundeb, para — ao final — não ser obrigada a efetivamente expandir sua complementação em termos reais ao aludido arranjo federativo de custeio da educação básica obrigatória.

Basta negar regulamentação ao Custo Aluno Qualidade (CAQ), falsear o valor mínimo de referência como ocorreu com o Fundef, negar correção monetária ao Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) e inibir a arrecadação tributária dos impostos que perfazem a base de cálculo do Fundeb para esvaziar fiscalmente os comandos constitucionais que regem a política pública de educação. Se houver a inserção do Fundeb no regime fiscal sustentável do PLP 93/2023, isso será ainda mais agravado.

Na saúde, semelhante impasse se sucede com o piso da enfermagem, mas não apenas. Segundo o Instituto de Estudos para Políticas de Saúde (IEPS),

"Os investimentos em saúde pública no Brasil caíram 64% e perderam R$ 10 bilhões entre 2013 e 2023 […] Os valores minguaram de R$ 16,8 bilhões, em 2013, para R$ 6,4 bilhões em 2023 […]

Enquanto os investimentos despencaram, o orçamento geral do ministério — de onde sai a parte destinada ao investimento — estagnou nesses anos. Os recursos reservados à saúde cresceram apenas 0,37% desde 2013 — de R$ 178,1 bilhões para R$ 178,7 bilhões deste ano.

[…] A participação do orçamento da saúde em relação ao orçamento público total também caiu. Ficou em 5,65% depois de descontada a dívida pública, 'valor significativamente menor do que o do início da série, de 6,03%'."

É, por sinal, oportuno resgatar que o art. 14 da Lei Complementar 194, de 23 de junho de 2022, impôs à União dever de compensação aos estados, ao DF e aos municípios do quanto esses tiveram perda proporcional de recursos para aplicar em seus respectivos pisos de saúde e educação e Fundeb, por força a inibição da arrecadação do ICMS empreendida no bojo da citada Lei:

"Art. 14. Em caso de perda de recursos ocasionada por esta Lei Complementar, observado o disposto nos arts. 3º e 4º, a União compensará os demais entes da Federação para que os mínimos constitucionais da saúde e da educação e o Fundeb tenham as mesmas disponibilidades financeiras na comparação com a situação em vigor antes desta Lei Complementar.

Parágrafo único. Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios beneficiários do disposto nos arts. 3º e 4º desta Lei Complementar deverão manter a execução proporcional de gastos mínimos constitucionais em saúde e educação, inclusive quanto à destinação de recursos ao Fundeb, na comparação com a situação em vigor antes desta Lei Complementar."

É notável o insulamento federativo da União no PLP 93/2023, pois o regime fiscal sustentável ali definido simplesmente ignora o teor do parágrafo único do artigo 23 da Constituição, onde se previu a necessidade de que leis complementares fixassem normas para a "cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional".

Não deixa de ser sintomático que o governo federal já fale, durante a própria tramitação do PLP 93, na necessidade de mais uma PEC, desta feita para rever os pisos em saúde e educação , sob pena de o próprio regime fiscal sustentável se tornar, de saída, pragmaticamente insustentável (com o devido perdão pelo trocadilho).

O PLP 93/2023 deixou de enfrentar as diversas expressões de demanda reprimida que o país acumulou durante a pandemia da Covid-19, sobretudo em face do elenco de despesas obrigatórias e, portanto, não suscetíveis de contingenciamento da lei de diretrizes orçamentárias. A existência de filas de espera, demandas judicializadas, restos a pagar, omissões regulamentares, falta de correção monetária de programas essenciais são exemplos da lógica perversa que adia despesas obrigatórias, para — direta ou indiretamente — ajustá-las a limites fiscais formais e potencialmente lesivos aos direitos fundamentais.

A judicialização de políticas públicas é apenas uma ponta desse iceberg. Antes de aceitar mais uma rodada falseada de pretensões de ajuste contracionista da ação governamental, precisamos falar do tamanho constitucionalmente necessário do Estado brasileiro e isso passa por sabermos o custo dos adiamentos e dessa demanda reprimida.

Os precatórios são um termômetro da escalada desse mal-estar fiscal, afinal, cabe reiterar, adiar é uma forma de ajustar. Precisamos falar da forte demanda reprimida na implementação dos direitos sociais, mesmo quando amparados por algum instrumento de vinculação de receita, dever de gasto mínimo ou pela natureza de despesa obrigatória, porque a fatura do inadimplemento e/ou retração federal em tais regimes constitucionais de federalismo fiscal certamente será transposta para os estados, DF e municípios, como, aliás, tem ocorrido com o SUS e a educação básica obrigatória.

Enfim, precisamos falar do custo do adiamento e da mitigação da CF/1988. Há um custo de oportunidade para os direitos sociais em reduzir o ritmo das despesas obrigatórias não suscetíveis de contingenciamento. No limite, a agenda em pauta, logo após a aprovação do PLP 93, tende a ser a de mais uma rodada de desvinculação das despesas obrigatórias, para supostamente barganhar a aprovação de uma reforma tributária, até porque ou o ajuste ocorre sobre as despesas obrigatórias, ou ele é natimorto.

Na origem desse impasse reside sempre a pretensão de primeiro ganhar a confiança do mercado para quiçá, talvez, depois, sabe-se lá quando implementar as determinações constitucionais. Mas "o"(?) mercado precifica riscos de suposta insustentabilidade da dívida pública e cobra por sua fugaz confiança sempre em busca da erosão fiscal da Constituição de 1988. Assim cabe resgatar a sequência das medidas de ajuste fiscal incidentes sobre os mecanismos constitucionais de proteção ao custeio dos direitos fundamentais:

1) para alegadamente ancorar fiscalmente o Plano Real, veio a tríade FSE/FEF/DRU que desvinculou primordialmente as contribuições sociais e erodiu o Orçamento da Seguridade Social;

2) para teoricamente superar os efeitos longevos da crise de 2008, os déficits primários desde 2014 e a expansão veloz de renúncias fiscais, foi imposto o vintenário teto de despesas primárias dado pela EC 95 (praticamente uma espécie de "Estado de Sítio Fiscal");

3) bem como agora se propõe, como sempre se quis e nunca se alcançou (vide PEC 188/2019), a desvinculação/desindexação/ desobrigação (DDD fiscal) das despesas amparadas por regime constitucional protetivo, a exemplo dos pisos em saúde e educação.

Eis uma espécie de interdição orçamentário-financeira da Constituição de 1988 a pretexto de primazia da política monetária, jamais questionada ou sequer onerada por qualquer dever de motivação acerca dos seus custos e impactos severos para a dívida pública e para a economia.

Nesse contexto, abrir mão tão rápido dos nossos poucos e cada vez menores trunfos de defesa da atuação estatal é, no mínimo, temerário. Admitir que a revisão dos pisos em saúde e educação seja tratada como condição de negociação ex ante do PLP 93/2023, sem qualquer garantia de progressividade da reforma tributária, traz consigo um impacto desestruturante na gestão federativa de tais políticas públicas.

Adiante os conflitos se multiplicarão e muitas normas constitucionais hão de amparar a defesa sistemática tanto do federalismo fiscal quanto do custeio dos direitos fundamentais, até porque não se pode adiar indefinidamente o cumprimento do nosso pacto constitucional civilizatório a pretexto de formais e controversos limites fiscais.

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    é livre-docente em Direito Financeiro (USP), doutora em Direito Administrativo (UFMG), com estudos pós-doutorais em administração (FGV-RJ), procuradora do Ministério Público de Contas do Estado de São Paulo e professora (FGV-SP).

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