Contas à vista

Tríade "riscos, ajustes e prioridades" explica interdição fiscal da Constituição

Autor

  • Élida Graziane Pinto

    é livre-docente em Direito Financeiro (USP) doutora em Direito Administrativo (UFMG) com estudos pós-doutorais em administração (FGV-RJ) procuradora do Ministério Público de Contas do Estado de São Paulo e professora (FGV-SP).

13 de junho de 2023, 8h00

Contra uma Constituição supostamente pródiga em direitos e fiscalmente onerosa em demasia, foi erigido um regime paulatina e gradativamente mais rigoroso da sua interdição fiscal. Trata-se de analogia com a privação da autonomia decisória do cidadão que teve sua capacidade civil mitigada judicialmente, mediante a imposição de curatela para gerir seu próprio patrimônio, na acepção dada pelo artigo 1.782 do Código Civil brasileiro[1].

Restringir a capacidade decisória por meio da imposição de autoridade exógena (curador), em contraposição à autonomia da vontade do interditado, é deslocar subjetivamente a legitimidade da escolha econômico-financeira, supostamente preservando os interesses patrimoniais de terceiros em perspectiva presente e futura.

A interdição corresponde, nesse sentido, à tentativa de conter uma assimetria na identificação e gestão dos riscos em relação a possíveis ganhadores e perdedores em meio aos mais diversos conflitos distributivos. Quão maior for a desconfiança mútua, maiores serão os estímulos para manejos abruptos em relação ao controle da gestão patrimonial de um sujeito supostamente pródigo e incapaz de se autogovernar financeiramente.

Cabe estender o regime jurídico da interdição à tensão entre Constituição e regras fiscais. Isso porque, ao nosso sentir, também assim devem ser lidos — sistemicamente — os diversos mecanismos de apriorística limitação fiscal que reduziram a capacidade de o ordenamento constitucional brasileiro definir, a cada ciclo orçamentário, prioridades alocativas conforme o manejo proporcional dos instrumentos de arrecadação, consecução intertemporal de despesas e gestão sustentável da dívida pública.

Enquanto são mantidas relativamente intocadas e opacas a regressiva matriz tributária brasileira e a repercussão ilimitada das despesas financeiras sobre a dívida bruta do governo geral (DBGG), para fins de gestão das políticas cambial, creditícia e monetária pelo Banco Central; as despesas primárias que promovem a consecução dos direitos fundamentais foram eleitas como variável preferencial (quiçá única) de ajuste e, por conseguinte, de adiamento.

Para que fosse cumprido o catálogo de direitos inscrito constitucionalmente, deveria ser expandida a capacidade arrecadatória estatal, o que poderia ser alcançado a partir do fomento ao crescimento econômico, da progressividade tributária e da reorientação das incidências, e não necessariamente por meio de maior contribuição global.

Em igual medida, deveria ser gerida a dívida pública de modo a distribuir custos e riscos da ação governamental, mediante uma equitativa coordenação entre as políticas macroeconômicas. No limite, todas as opções de gestão das políticas fiscal, cambial, creditícia e monetária desaguam na dívida pública, daí por que é nela que devemos processar legitimamente os parâmetros de sustentabilidade intertemporal das contas públicas em face das demandas socialmente democráticas.

O contrato social assumido há 35 anos requeria a ampliação da presença do Estado e a redistribuição da riqueza para mitigar a crônica desigualdade do país e equalizar os riscos da vida em sociedade. Em suma, a prioridade da Constituição era resguardar a efetividade de direitos sociais, mediante serviços públicos, que seriam prestados a partir de arranjos federativos cooperativos e garantias de custeio proporcional ao nível da arrecadação estatal.

Aliás, distribuir custos e riscos presentes e futuros de forma legítima, em diálogo com o mercado e a sociedade, é o maior desafio para as finanças públicas. Sem isso, resta frustrada a possibilidade de planejar coletivamente e pactuar o futuro comum. Quando estão ausentes a ordenação legítima de prioridades e a distribuição equitativa de riscos, o ciclo orçamentário passa a ser operado de forma extremamente suscetível a capturas de curto prazo que visam tão somente maximizar a utilidade dos agentes públicos e privados que promovem, direta ou indiretamente, a ação estatal.

Sem clara e forte pactuação de futuro comum periodicamente monitorada, o orçamento público corre o risco de ser executado como uma verdadeira caça às rendas ou concurso de credores, tal como o "direito das insolvências" a que se refere Streeck[2]. Em cada ato de arrecadação (ou sua inibição, tal como se sucede com as renúncias fiscais), de assunção de despesa e de gestão da dívida pública, interpõem-se intermediários que pretendem lançar a sua agenda individual como se fora de interesse coletivo.

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Precisamente por isso, o devido processo legislativo orçamentário estabelece filtros de identificação e ordenação das demandas ao longo das leis de plano plurianual, diretrizes orçamentárias e orçamento anual, respectivamente, PPA, LDO e LOA. Assim como há diversos mecanismos normativos de monitoramento da execução orçamentária conforme o planejamento setorial das políticas públicas.

Todavia, aludido arcabouço institucional não foi plenamente implementado no Brasil, por força de limites no próprio desenho das instituições e das políticas públicas em relação à sua capacidade de enfrentamento efetivo da desigualdade. Some-se a isso a considerável resistência dos diversos grupos de pressão que se beneficiam do trato fragmentado, casuístico e voluntarioso dos recursos públicos.

A bem da verdade, nosso pacto constitucional civilizatório não conseguiu enfrentar estruturalmente a desigualdade associada à concentração no topo[3], tendo apenas a normalizado e contido discretamente sua trajetória acentuada de crescimento, tal como registrada durante a ditadura militar. Isso ocorre por força dos vários arranjos institucionais que perenizam opacos instrumentos de fuga à tributação e seletivos benefícios fiscais e creditícios, tanto quanto garantem, por conseguinte, relativamente alta e segura remuneração da liquidez subtributada no bojo do serviço da dívida.

Desde 1988, influxos civilizatórios de médio e longo prazo concorrem diuturnamente com pretensões de curto prazo econômico e político-eleitoral, sem que esteja assegurado sequer o cumprimento nuclear das obrigações de fazer definidas legal e constitucionalmente, a exemplo da realização efetivamente decenal do Censo[4].

Obviamente não é neutra, tampouco natural a frustração da capacidade constitucional de se pactuar o futuro comum em torno de políticas públicas a serem executadas, conforme a deliberação democrática periódica que deveria ordenar legitimamente prioridades no ciclo orçamentário.

Recorrentemente há quem se mobilize contra a implementação plena do pacto social de 1988, porque, desde a década de 1990, tem sido forte a demanda por redução do tamanho do Estado, para que concomitantemente fosse minorada a carga tributária e restasse majorado o espaço de exploração lucrativa da oferta de serviços de interesse social pelo mercado (saúde, educação e previdência complementar, por exemplo). Em igual medida, a crítica às vinculações orçamentárias que amparam os direitos fundamentais, por construírem suposto engessamento, aproveita aos que querem manejar o orçamento de forma discricionária, quiçá arbitrária, para tentar direcioná-lo à maximização da sua utilidade de curto prazo eleitoral.

A despeito de tantos e tamanhos conflitos distributivos, o advento da Constituição de 1988 pautou a necessidade de a sociedade mitigar a tendência de captura do ciclo orçamentário, enquanto se avolumava a demanda pela expansão legítima dos gastos públicos em prol das máximas cobertura e eficácia dos direitos fundamentais. Em síntese, o que se almejava eram mais e melhores gastos públicos, mediante equalização das receitas governamentais conforme a capacidade contributiva dos agentes econômicos e gestão equilibrada da dívida pública.

Entre o arranjo constitucional e a realidade econômica, contudo, foi paulatinamente instalado, desde o início da década de 1990, um conflito hermenêutico, segundo o qual, diante do temor de descontroles fiscal e inflacionário, arriscado seria cumprir a Constituição.

Muito embora o novo pacto social, alcunhado de "Constituição Cidadã", tenha servido para simbólica e supostamente superar o trauma político da ditadura militar, pouco tempo após a sua promulgação, passou a ser acusado de ser a principal fonte de instabilidade macroeconômica do país.

Em paralelo, a agenda de controle acerca da adequada aplicação dos recursos públicos potencializou a pressão pela redução do tamanho do Estado, como se os fenômenos da corrupção e da ineficiência fossem exclusiva e ontologicamente atrelados à seara governamental.

É seletiva, contudo, a pretensão de alcançar sustentabilidade da dívida pública apenas por meio do controle das despesas primárias. A iniquidade dessa rota se revela especialmente diante do contraste com a falta de transparência e de suficiente motivação na trajetória intertemporal das despesas financeiras; assim como em face da nossa matriz tributária regressiva, onde subsistem, entre outras falhas, renúncias fiscais concedidas por prazo indeterminado e sem adequado monitoramento das contrapartidas prometidas quando de sua concessão, ao arrepio do artigo 14 da LRF.

Há intensa repercussão sobre a dívida pública na condução das políticas cambial, creditícia e monetária a cargo do Banco Central, porém pouco debatemos o severo déficit de transparência em tal seara.

Se nossa Constituição não estivesse fiscalmente interditada, haveria a imposição de ônus agravado de motivação à atuação finalística do BC, em consonância com o parágrafo único do artigo 1º da LC 179, de 24 de fevereiro de 2021. Tal dispositivo nos permitiria que fossem avaliadas a proporcionalidade e razoabilidade no alcance do objetivo fundamental de estabilidade de preços pela autoridade monetária, uma vez que essa também deve "zelar pela estabilidade e pela eficiência do sistema financeiro, suavizar as flutuações do nível de atividade econômica e fomentar o pleno emprego".

Se o ajuste fiscal no Brasil fosse equitativo, monitoraríamos as despesas primárias e todos os meios potenciais de arrecadação tributária, tanto quanto controlaríamos detidamente os impactos na dívida pública e os riscos incorridos pelo BC, até porque seus dirigentes passaram a gozar de autonomia funcional a partir da LC 179/2021, mas não podem se pretender imunes ao controle. A esse respeito, é bastante contundente a redação do parágrafo único do artigo 70 da CF/1988, segundo o qual "prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária".

Todavia, a própria noção de equidade fiscal encontra-se interditada e, em função de uma narrativa enviesada e opaca de contenção apenas das despesas primárias, foram contrapostos — de forma intransponível — Constituição e orçamento, já que aquela alegadamente não caberia nos limites desse. É como se o país tivesse sido levado a crer que seria impossível cumprir plenamente a Constituição de 1988, a pretexto de restrição fiscal, contenção da inflação e da corrupção, bem como alegada correlação ontológica entre eficiência alocativa e escassez.

Em vez de pautar o conteúdo qualitativamente necessário da ação estatal, foram inseridos no ordenamento pátrio parâmetros formais de redução do tamanho do Estado. Escolheu-se limitar fiscalmente o cumprimento da própria CF/1988, sem que sequer fossem aprimorados os mecanismos de planejamento acerca dos rumos da ação governamental e do financiamento desta. Donde foram reordenadas as prioridades alocativas e redistribuídos os custos e riscos decorrentes da ação estatal ao longo de inúmeros redesenhos normativos nas finanças públicas brasileiras.

A estratégia de adiar a implementação dos direitos fundamentais definidos constitucionalmente para ajustar as contas públicas até permitiu que ocorressem alguns avanços tópicos, mas mesmo esses foram insuficientes para fazer face aos impasses históricos do país. Vale lembrar que, promulgada como uma espécie de antídoto contra os danos causados pela ditadura militar, nossa Constituição Cidadã sofreu desde o início da sua vigência o questionamento acerca do seu caráter pródigo e, por isso, potencialmente insustentável do ponto de vista fiscal. Isso porque, enquanto a ditadura ocultara e reprimira as demandas sociais, a redemocratização as permitiu emergir em profusão, definindo ritos formais e materiais para seu processamento legítimo.

Muito embora a grande agenda de inclusão e de promoção de direitos titularizada pelo constituinte de 1988 não pudesse ser impugnada direta e explicitamente, ela foi ignorada e contornada faticamente no processamento dos riscos, ajustes e prioridades. A depender do risco que se escolhesse conter, seria definido o que poderia ser adiado como forma de ajuste. Não deixa de ser sintomático, por sinal, o fato de que a comunidade jurídica pouco tem se dedicado ao exame dos riscos fiscais arrolados no correspondente anexo das leis de diretrizes orçamentárias, em atendimento ao artigo 4º, § 3º, da LC 101, de 4 de maio de 2000[5].

Usualmente o Direito Financeiro volta-se para o estudo da tríade "receita, despesa e dívida públicas", mas, aqui, sugerimos que seja observada, em particular, uma conformação anterior de movimentos político-econômicos que repercutem em nosso ordenamento. Ao nosso sentir, é a tríade risco, ajuste e prioridade que melhor explica o processo de interdição fiscal a que tem sido submetida a Constituição de 1988.

Ora, o modo como são percebidos e geridos os riscos inflacionários e fiscais motiva a pressão político-econômica por ajustes incidentes, sobretudo nas despesas primárias, sem que sejam testadas outras possíveis composições mais equitativas de sustentabilidade intertemporal da dívida pública.

Daí decorre que a escolha sobre o que pode ser contido ou adiado permite que sejam reordenadas pragmaticamente, na realidade brasileira, por meio dos decretos de programação orçamentária e financeira, as prioridades alocativas do Estado, ainda que à revelia da Constituição e do rol de despesas não contingenciáveis definido pela LDO.

Ao restar consideravelmente esvaziada a própria possibilidade de construção de alternativas democráticas em dois pilares do ciclo orçamentário (composição de receitas mais progressivas e controle das despesas financeiras), interdita-se fiscalmente a Constituição para conter sua "pródiga" priorização do custeio dos direitos fundamentais. Todavia, são ajustadas explicitamente — ou adiadas como forma de ajuste implícito — única e tão somente as despesas primárias que garantem a consecução desses direitos, para que, talvez, em momento posterior indefinido, possam vir a ser cumpridas as promessas de equalização da regressividade tributária e das distorções nas despesas financeiras.

Eis o debate que se repete, direta ou indiretamente, no bojo do PLP 93/2023, em reiteração — ainda que sutil — das estratégias de contenção seletivamente focada nas despesas primárias e de alguma majoração da arrecadação apenas sobre o consumo e a produção, já adotadas nas últimas três décadas.

Persiste, porém, a falta de clareza sobre o planejamento de médio prazo e sobre o tamanho constitucionalmente necessário do Estado brasileiro. Enfim, a interdição revela a face estrutural do impasse, enquanto as roupagens contingentes de ajuste fiscal são apresentadas para negar cumprimento tempestivo e suficiente aos ditames constitucionais.

Aludida interdição invisibiliza e naturaliza a desigualdade por dentro do ciclo orçamentário, invertendo prioridades e impondo ajustes seletivos, a partir de uma percepção assimétrica de riscos fiscais, os quais sequer debatemos amplamente.


[1]  Cujo inteiro teor é “Art. 1.782. A interdição do pródigo só o privará de, sem curador, emprestar, transigir, dar quitação, alienar, hipotecar, demandar ou ser demandado, e praticar, em geral, os atos que não sejam de mera administração”.

[2]  STREECK, Wolfgang. Tempo comprado, a crise adiada do capitalismo democrático. Tradução Marian Toldy e Teresa Toldy. Portugal: Actual, 2013. p. 137.

[3]  SOUZA, Pedro H. G. Ferreira de. Uma história da desigualdade: a concentração de renda entre os ricos no Brasil, 1926-2013. São Paulo: Hucitec: Anpocs, 2018.

[4] Na forma do art. 1º da Lei Federal n. 8.184, de 10 de maio de 1991.

[5] Segundo o qual “§ 3º A lei de diretrizes orçamentárias conterá Anexo de Riscos Fiscais, onde serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem”.

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    é livre-docente em Direito Financeiro (USP), doutora em Direito Administrativo (UFMG), com estudos pós-doutorais em administração (FGV-RJ), procuradora do Ministério Público de Contas do Estado de São Paulo e professora (FGV-SP).

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