Ambiente jurídico

Segurança jurídica para o financiamento da restauração ambiental no Brasil

Autor

  • Andrea Vulcanis

    é secretária de Estado de Meio Ambiente de Goiás procuradora federal junto à Advocacia Geral da União (AGU) advogada mestre em Direito Sócio Econômico pela PUC-PR professora de Direito Ambiental pós-graduada em Direito Sistêmico pela Hellinger Schulle e autora do livro Instrumentos de Promoção Ambiental e o Dever de Indenizar Atribuído ao Estado.

30 de dezembro de 2023, 8h00

Uma das políticas públicas mais importantes no âmbito nacional está relacionada ao Código Florestal Brasileiro que, dentre outras proposições, prevê o Programa de Regularização Ambiental (PRA) que tem como diretriz a recuperação de áreas de preservação permanente e reservas legais que tenham sido desmatadas de forma irregular.

Se soma aos esforços da política florestal brasileira que decorre do cumprimento estrito da lei, necessidades de restauração ambiental em razão de dinâmicas territoriais específicas que apontam declínios de disponibilidade hídrica em várias bacias hidrográficas brasileiras. A Bacia do Rio São Francisco é a mais conhecida pela necessidade de disponibilizar mais água no percurso do semi-árido brasileiro para o abastecimento de milhões de pessoas que vivem com pouca ou quase nenhuma água.

Várias outras bacias hidrográficas brasileiras sofrem os impactos do desmatamento e da degradação ambiental como é o caso da Bacia do Rio Araguaia, entre Goiás, Mato Grosso e Tocantins. Outro bom exemplo é a Bacia do Rio Urucuia no Estado de Minas Gerais que está com sua capacidade de outorgas para uso da água esgotada.

A restauração ambiental é política que tem pouco desenvolvimento ainda em território nacional e sobretudo, pouquíssimos exemplos de execução em larga escala. Há algumas iniciativas pontuais e de baixo impacto em curso mas que já demonstram a grandiosidade do desafio que é ampliar milhares de hectares em áreas reflorestadas e, via de consequência, a disponibilidade hídrica, a fixação de sedimentos no solo, a restauração de habitats para o desenvolvimento da biodiversidade, as mitigações sobre efeitos climáticos e assim por diante.

O Estado de Goiás, por meio da Secretaria de Estado de Meio Ambiente, mantém em curso o Programa Juntos pelo Araguaia1 que visa a restauração de áreas prioritárias para a recuperação da disponibilidade hídrica e para a fixação dos sedimentos em solo, evitando o assoreamento da calha principal do Rio Araguaia, entre os Estados de Goiás e Mato Grosso.

Dados preliminares do Programa apontam que os valores da restauração ambiental estão na ordem dos R$ 100.000,00 (cem mil reais) por hectare, o que envolve, na metodologia adotada pelo Programa, custos referentes a coleta de sementes, produção de mudas, mobilização de produtores rurais e identificação de áreas, contratação de mão-de-obra com todos os direitos trabalhistas, disponibilização de veículos para transporte de trabalhadores, implementos e equipamentos, atividades de proteção e restauração de solo, tais como terraceamentos e barraginhas, cercamento de áreas restauradas, plantios, manutenção, supervisão e gerenciamento do projeto. Não estão incluídos nesses custos o valor da terra imobilizada para a restauração florestal. O Programa Juntos pelo Araguaia já restaurou cerca de 500 ha na Bacia, com recursos oriundos de doação de empresas privadas ou como decorrência da implementação de obrigações de compensação florestal.

A ONG The Nature Conservancy mantém o Programa Restaura Brasil e conforme anunciado em sua página na internet aponta os seguintes resultados em 2022: “restauramos 65 hectares com 162.394 novas árvores, por meio de 10 parceiras corporativas e a contribuição de 618 indivíduos2”. Na mesma página a TNC arrecada de doadores o valor de R$ 25,00 por árvore3.

Considerando que 1ha, a depender da situação da degradação, abrange até 1.600 árvores, para sua restauração, pode-se concluir que os custos estimados pela TNC são da ordem de R$ 40.000,00 (quarenta mil reais), podendo variar para mais pois a própria ONG informa uma composição de diversas parcerias para obter os resultados informados.

Não se tem dados de custos oficializados referentes a restauração. Certamente os custos envolvidos dependem de muitas variáveis tais como a metodologia empregada, o bioma e as circunstâncias encontradas na realidade das áreas e dos territórios beneficiados mas, considerando os dois projetos citados acima, é possível dizer, em caráter preliminar, que o valor médio estimado é da ordem de R$ 70.000,00 (setenta mil reis) por hectare.

Conforme compromisso estabelecido na COP de Paris, o Brasil se comprometeu a recuperar 12 milhões de hectares de terras degradadas por meio da restauração, reflorestamento e regeneração natural até 2030.

A ONU, por sua vez, intitulou a década 2020-2030 como a Década da Restauração de Ecossistemas no mundo, por ser uma ação extremamente relevante e urgente.

Esses números supra citados, quanto ao valor da restauração, demonstram o tamanho do desafio financeiro para que o Brasil possa fazer jus não só ao compromisso estabelecido no âmbito das Nações Unidas mas sobretudo com a necessidade de restauração de ecossistemas degradados, em escalas territoriais muito amplas.

Uma grande oportunidade surge em âmbito internacional. As negociações para a descarbonização da economia mundial como alternativa para mitigar os efeitos das mudanças climáticas e manter a estabilidade do clima, apontam para a necessidade de financiamento das mudanças desejadas. Dentre essas iniciativas, a agenda da restauração ambiental e do desmatamento evitado é uma das estratégias mais eficazes porque ao mesmo tempo que o crescimento das florestas permite a captura de carbono disponível na atmosfera, também compõe a recuperação de paisagens degradadas e da biodiversidade.

Ocorre que o financiamento da restauração ambiental no Brasil é um problema sistêmico e que envolve muitas dinâmicas sobrepostas e que concorrem entre si.

O tamanho do desafio, que envolve trilhões de dólares, exige uma compreensão ampla e a adoção de medidas para que os aportes financeiros sejam viabilizados.

Os recursos financeiros que devem ser abundantes precisam ser disponíveis e acessíveis de forma facilitada, porque o tempo urge para que as medidas que envolvam a estabilização do clima cheguem a tempo para se evitar a elevação das temperaturas a nível planetário.

Para tanto é preciso que se conheça a fonte e origem desses recursos de financiamento para custear as vultosas quantias necessárias para enfrentamento do problema.

Nesse aspecto, é reconhecido que os governos nacionais, tanto em âmbito federal, estadual ou municipal, não tem disponibilidade de recursos públicos, em volumes significativos, para aplicação em restauração ambiental. É conhecida a escassez de recursos nos orçamentos públicos como também é conhecida a já alta carga tributária para financiar as políticas públicas básicas da nação, como saúde, educação e segurança pública.

Desta forma, olhando para outras origens de capital, inclusive internacional, é conhecido que podem estar disponíveis recursos de outros países ou recursos privados, de investidores de diversas ordens como bancos, empresas, fundos de pensão, etc.

Nesse conjunto de recursos que, em tese estão disponíveis, de um lado situam-se aqueles tolerantes a riscos e de outro lado, fontes de financiamento conservadoras, pouco tolerantes a riscos.

Recursos tolerantes a riscos, em geral, são recursos de doação ou filantropia. Comumente, recursos não reembolsáveis e exatamente por essa razão, recursos de baixa disponibilidade tanto no Brasil, quanto no restante do mundo. Os recursos que integram o Fundo Amazônia estão nessa categoria.

Com maior disponibilidade, certamente, estão os recursos de investidores que em razão da realidade e dos impactos econômicos decorrentes das mudanças climáticas, já se voltam e disponibilizam a financiar a descarbonização da economia e a captura de carbono disponível na atmosfera. Para tanto, os projetos de restauração ambiental e reflorestamento caem como uma luva porque são uma excelente alternativa e iniciativa.

Porém, é preciso que se compreenda que recursos de investidores exigem retorno para esses investidores, ou seja, se espera lucro sobre as operações. Ocorre que tais recursos, uma vez que exigem retorno e lucro, são menos tolerantes a riscos.

Assim, quando se avalia a questão das florestas, do desmatamento evitado e da restauração florestal, como alvo de recepção de recursos de investidores, a questão que facilita ou dificulta a recepção desses recursos, é exatamente os riscos.

Podemos citar riscos de diversas ordens: regulatórios, políticos, de mercado, de performance dos projetos e de reputação.

De fato, os riscos regulatórios, considerando as constantes mudanças legislativas e de interpretação da legislação, formulada pelos Tribunais, elevam sobremaneira os riscos para os investimentos no Brasil voltados a restauração.

Os riscos políticos também são inerentes as mudanças periódicas de governos e as visões nacionais sobre as iniciativas de restauração. Mudanças na condução dos governos e até mudanças no entendimento e execução e efetividade da legislação nacional implicam em riscos altos para investidores.

Ainda, em se tratando de carbono, faz-se referência a riscos que decorrem do próprio mercado. O carbono, que vem sendo entendido como comoditie, ainda não possui um mercado estabilizado e regular. O mercado a ser constituído envolverá circunstâncias atinentes a demanda e preço que ainda estão longe de serem estabilizadas, também em razão dos avanços tímidos sobre os acordos internacionais envolvendo o tema e o estabelecimento de obrigações atinentes a mudança da matriz econômica e de baixo carbono. As grandes casas se análises financeiras mundiais, até o presente momento, promovem estimativas futuras de valor do carbono mas não fazem curvas de preço já que não existem elementos conjunturais e históricos atinentes ao assunto. Logo, a instabilidade de mercado também é um fator que implica em riscos altos para os possíveis e eventuais investimentos.

Ainda, a performance dos projetos de restauração florestal são também um outro tipo de risco, pois há elementos de fato que, por natureza, envolvem altas chances de não êxito dos projetos tais como incêndios florestais, crimes, invasões de terras, eventos extremos climáticos e assim por diante. Todas circunstâncias difíceis de se controlar. Trata-se de riscos intrínsecos a dinâmica do ambiente natural sob ação antrópica ou a própria dinâmica cultural brasileira.

Vale citar ainda os riscos de reputação já que um eventual insucesso ou mácula na execução dos projetos implica também em riscos a imagem dos potenciais investidores que se retraem quando não sentem a segurança necessária para realizar os aportes de recursos.

Esse conjunto de riscos afugentam os investidores que, é importante que se repita, vinculam essa possibilidade a um retorno real e seguro dos investimentos, com lucros e margens competitivas.

Matéria da Bloomberg cita mensagem de um mega investidor na recente COP 28 em Dubai: “Ray Dalio, o bilionário fundador da Bridgewater Associates, lembrou aos delegados na cúpula climática COP28 em Dubai que o capital privado só pode se envolver realisticamente no financiamento de soluções climáticas se os retornos fizerem sentido – Você tem que torná-lo lucrativo, disse ele em Dubai”4.

Os indicativos apontam que há recursos abundantes em âmbito nacional e sobretudo internacional para financiar projetos de restauração ambiental, num ambiente em que as mudanças do clima podem apontar crises econômicas graves em todos os países do mundo.

Contudo, há que se criar mecanismos para que esse dinheiro seja empregado e investido, tornando-o disponível e acessível.

É preciso que os governos nacionais, em todas as esferas federativas, incluídos todos os Poderes, promovam ferramentas e estruturas que confiram segurança jurídica de forma ampla e a longo prazo, seja viabilizando a estabilidade da legislação e de sua interpretação pelos Tribunais, seja estabilizando, no tempo, tais mecanismos, independentemente das alternâncias de poder decorrentes dos processos eleitorais.

O Poder Público deve ser um garantidor desses investimentos no sentido de aportar, na parte que cabe ao público, a segurança jurídica e estabilidade. É preciso construir respostas seguras ao longo dos anos, robustas e sólidas, no longo prazo.

Projetos de restauração florestal, por sua natureza, são projetos de longo prazo, envolvendo décadas, logo, a estabilidade sobre a sua operação também necessita ser estabelecida no prazo de sua constituição e execução.

Nesse sentido, há que se construir um grande compromisso nacional em torno dessa agenda, em que os envolvidos, sobretudo no âmbito dos governos e do poder público – executivo, legislativo, judiciário, órgãos de controle – compreendam esses elementos integrantes da proposição, seus riscos e sobretudo o propósito relevante da restauração ambiental. Conferir garantias mínimas de estabilidade a longo prazo talvez seja a única chance de que o compromisso nacional com a restauração possa vir a ser, de fato, uma realidade.

Há centenas de fundos voltados para soluções climáticas naturais como a restauração, desmatamento evitado, biodiversidade e seus aspectos sociais envolvidos. Entretanto, sem segurança jurídica, a chance de que esses recursos aportem em território nacional são muito pequenas.

O desafio nacional para os próximos anos talvez seja refazer o contrato social em torno da agenda ambiental e criar as ferramentas e mecanismos que permitam que o Brasil, ao tempo em que se transforma numa potência econômica e se desenvolve para garantir a qualidade de vida de sua população, também seja uma fonte ampla de oportunidades para a conservação e recuperação ambiental, dando sua contribuição para a estabilidade das relações, do clima e da economia mundiais.


1 https://www.meioambiente.go.gov.br/programas-e-projetos/juntos-pelo-araguaia.html

2 https://www.tnc.org.br/conecte-se/comunicacao/relatorios/relatorio-restaura-br/

3 https://www.tnc.org.br/o-que-fazemos/nossas-iniciativas/restaura-brasil/#:~:text=Relat%C3%B3rio%20Restaura%20Brasil%202022&text=Para%20alcan%C3%A7ar%20sua%20contribui%C3%A7%C3%A3o%20nacionalmente,e%20regenera%C3%A7%C3%A3o%20natural%20at%C3%A9%202030.

4 https://www.bloomberglinea.com.br/2023/12/07/o-alerta-de-ray-dalio-na-cop-sobre-a-economia-verde-e-preciso-dar-lucro/

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    é secretária de Estado de Meio Ambiente de Goiás, procuradora federal junto à Advocacia Geral da União (AGU), advogada, mestre em Direito Sócio Econômico pela PUC-PR, professora de Direito Ambiental, pós-graduada em Direito Sistêmico pela Hellinger Schulle e autora do livro Instrumentos de Promoção Ambiental e o Dever de Indenizar Atribuído ao Estado.

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