Autocomposição e administração pública: faculdade ou dever?

A Procuradoria Geral do Estado do Rio de Janeiro (PGE-RJ) realizou em nova sede de seu exuberante Centro de Estudos, no dia 13/10/2022, o Seminário "Autocomposição e Administração Pública", sob a competente coordenação científica do procurador-geral Bruno Dubeux e do dileto amigo, procurador do estado e professor doutor de Processo Civil na Uerj, Marco Antonio Rodrigues.

Este artigo contempla, portanto, uma primeira parte das reflexões teóricas e pragmáticas que pude ali empreender, e que passo a compartilhar com os leitores de nossa coluna.

É notável a evolução e a expansão dos Métodos Adequados de Solução de Conflitos (Mascs) na administração pública brasileira nos últimos dez anos, gerando experiências apoiadas em uma base normativa inovadora do tratamento dos conflitos e litígios administrativos que abrange inúmeras leis, decretos e regulamentos internos de órgãos e entidades públicas, com destaque para o Novo Código de Processo Civil (2015), Lei federal nº 13.140/15 (Mediação e Autocomposição Administrativa), Reforma da Lei de Arbitragem de 2015, Lei federal nº 13.655/18 (LINDB) e seu Decreto nº 9.830/19, artigos 151 a 154 da Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos — Lei federal nº 14.133/20 [2], entre vários outros diplomas normativos.

É fato que essas experiências em nível federal, estadual e municipal ensejam trilhas muito interessantes de boas práticas envolvendo a autocomposição administrativa e o uso da mediação, da conciliação, da arbitragem e dos novíssimos dispute boards, além de impulsionar fortemente a disseminação do denominado Dispute System Design (DSD) — Desenho de Sistema de Disputas — [3] no âmbito do setor público como um todo.

Contudo, para além de catalogar boas práticas autocompositivas e heterocompositivas de conflitos administrativos e litígios públicos, parece-me pertinente que possamos igualmente trabalhar pela melhor sistematização da matéria sob o ponto de vista científico e dogmático, não descuidando de abordagens pragmáticas, buscando, por exemplo, melhor compreender o alcance e os limites da autocomposição para a administração pública, considerado o regime jurídico de Direito Público que lhe confere base e sustentação [4].

Nessa linha, importa que tenhamos todos, como ponto de partida de um debate sobre autocomposição administrativa, uma concepção mais amplificada do acesso à Justiça enquanto direito e garantia constitucional, à luz do novel Sistema de Justiça Multiportas, oficializado no Brasil pelo Novo Código de Processo Civil (2015) e legislação adjacente, mas que já vinha sendo construído por meio de políticas judiciárias lideradas pelo Conselho Nacional de Justiça (CNJ) ao menos desde os idos de 2010, cujo exemplo maior é a edição da Resolução nº 125 [5] sobre tratamento adequado de conflitos de interesses no âmbito do Poder Judiciário.

Parece-me essencial que se compreenda de uma vez por todas que, a partir do momento no qual o sistema de justiça brasileiro inaugura e fortalece múltiplas portas de entrada, tratamento e resolução adequada dos conflitos públicos para além da porta do Judiciário, esfera e via autocompositiva administrativas passam a ser não somente consideradas, mas principalmente integradas como uma das portas possíveis para alocação do conflito, destacando-se com cores fortes — como corolário do Acesso à Justiça Multiportas — a Tutela Administrativa Efetiva [6] e ao menos  três deveres dela decorrentes: 1. Dever Administrativo de Efetivação dos Direitos tutelados pela Administração Pública (incluídos os direitos fundamentais), 2. Dever Administrativo de Resolução do Conflito (ou dever de decidir) e o que nos interessa mais de perto nesta oportunidade, 3. Dever Administrativo de Autocomposição dos Conflitos Públicos (o qual haverá de preceder, necessariamente, o dever de decisão).

Trata-se de uma transformação copérnica, consistente em autêntica premissa para concretizar o tratamento adequado dos conflitos públicos na seara administrativa, promovendo-se assim novos contornos da autocomposição administrativa, demandando da administração pública a tomada de uma série de providências abrangendo temas correlatos, tais como: 1. especialidade e organização interna da função administrativa de autocomposição, a partir da segregação dessas atividades no quadro funcional do órgão ou entidade pública, 2. elaboração de um procedimento normativo de autocomposição [7], notadamente contendo regras sobre o seu devido processo legal mínimo, 3. parâmetros de segurança jurídica, confiança legítima e estabilidade dos processos negociais e acordos autocompositivos, 4. institucionalidade da autocomposição, a partir da criação — ou não — de Câmaras Públicas de Mediação e Conciliação de Conflitos, geralmente inseridas nas estruturas das Advocacias Públicas e 5. Capacitação e Treinamento dos advogados públicos e agentes nas atividades de negociação, mediação e conciliação.

Prosseguindo, entendo essencial assimilarmos que no cenário apresentado — e a partir de uma interpretação sistêmica do quadro jurídico-normativo vigente da autocomposição administrativa — diante da exsurgência do conflito de interesses, impõe-se à administração pública não a mera faculdade, e sim a obrigatoriedade de propor à contraparte uma fase formal e processualizada de autocomposição desse conflito — eis o dever de autocomposição administrativa decorrente da Tutela Administrativa Efetiva acima assinalada — a ela oferecendo sobretudo as vias da negociação, da mediação e da conciliação [8].

Todas as peças deste grande quebra-cabeças, quando devidamente unidas, formam uma necessária Política de Gestão de Conflitos Públicos, precipuamente com finalidades de 1. transformação da cultura da litigância para a pacificação do conflito, 2. desjudicialização dos litígios administrativos e 3. busca da celebração de acordos autocompositivos como forma preferencial de resolução dos conflitos públicos na esfera administrativa. Esta Política pode ser muito bem construída a partir da adoção de técnicas e métodos de Dispute System Design, o qual propõe que estruturação, organização e funcionamento de um sistema de enfrentamento de conflitos haverão de congregar e integrar diversos métodos autocompositivos e heterocompositivos, administrativos e judiciários, inclusos a arbitragem e o Dispute Board, voltados à prevenção, gestão e resolução dos conflitos.

E para finalizar esta inicial reflexão propedêutica — de fundo dogmático e pragmático — sobre a compreensão e inserção da autocomposição administrativa em um sistema de gestão de conflitos, indispensável colocar em relevo que a observância do dever administrativo de autocomposição nos moldes aqui propostos — em conjunto com todo os demais elementos que compõem um dado sistema administrativo de disputas — acaba por (1) reforçar detidamente o próprio dever administrativo de resolução do conflito (dever de decisão), (2) conferir mais estabilidade e segurança jurídica ao sistema em si como um todo e (3) extrair o melhor das vocações e funcionalidades de cada um dos Métodos Adequados de Resolução de Conflitos.

Razoavelmente definidas estas premissas basilares acerca do dever administrativo de autocomposição, em uma próxima oportunidade pretendo trazer à baila contribuição para encetar debate sobre eventuais limites à autocomposição administrativa, os quais antecipo aqui, podem ser principalmente das seguintes naturezas: 1. Limites materiais ou substanciais, 2. Limites formais ou adjetivos, 3. Limites temporais e 4. Limites econômico-financeiros. Até o próximo artigo.