Despachar é preciso, viver não é preciso: o despacho aduaneiro

A afirmação Navigare necesse, vivere non est necesse é atribuída ao general romano Pompeu (106-48 a.C.) encorajando seus marinheiros a navegar diante de uma ameaçadora tormenta. Essa frase se celebrizou na clássica poesia Navegar é Preciso, de Fernando Pessoa [1].

No Brasil, em 2021, segundo dados publicados no Balanço Aduaneiro da RFB [3], foram realizados 2.501.437 despachos de importação e 1.993.697 despachos de exportação, totalizando o impressionante número de 4.495.134 declarações registradas. A julgar pelo resultado de US$ 510 bilhões da corrente de comércio exterior brasileiro em 2022, até outubro, que já ultrapassou o volume do ano de 2021 [4], devemos também superar o número de declarações de exportação e de importação do ano passado.

Talvez em nenhum outro momento, quanto no despacho aduaneiro, entre a saída da mercadoria de sua origem e a sua chegada no destino, os intervenientes e as aduanas tenham uma aproximação tão significativa e relevante, em um ato conjunto, colaborativo, visando um objetivo comum. Conjunto porque iniciado pelo declarante e acompanhado por ele, sendo promovido, a partir daí, pela autoridade aduaneira. Colaborativo, pois cabe ao declarante subsidiar, informar, esclarecer, contribuir com os documentos e as informações previstas em lei e solicitadas pela aduana, para que ela possa realizar a conferência e fiscalizar o cumprimento das obrigações legais, culminando com o objetivo comum que é a liberação, o desembaraço das mercadorias, para que sejam "aduaneiramente admitidas" [5], recebendo autorização para a transposição da fronteira.

Nas tratativas comerciais as partes negociam com liberdade sobre quantidades, qualidade, valores, prazos e formas de entrega, responsabilidades de cada uma, o meio de transporte e a contratação de seguro, ou não, e por qual das partes. Esse um campo em que predomina a liberdade contratual. Para que a entrega da compra e venda internacional ocorra, o vendedor e o comprador deverão promover despachos aduaneiros de exportação e importação.

Interessante observar que esse fluxo tem alguns aspectos essenciais: a mercadoria, a origem e o destino, a transposição, em regra, de duas fronteiras e a submissão ao controle de pelo menos duas aduanas [6]. Em cada uma delas, as partes primordiais — exportador e importador — estão sujeitas às respectivas normas aduaneiras. Imprescindível será que declarem às autoridades aduaneiras de seus países, sob qual regime e quais as mercadorias desejam ver liberadas, esse o objetivo essencial do despacho: que o declarante submeta ao controle aduaneiro as informações das mercadorias.

Na legislação interna, o artigo 44 do Decreto-lei n^o 37/66 determina que "toda mercadoria procedente do exterior por qualquer via, destinada a consumo ou a outro regime, sujeita ou não ao pagamento do imposto, deverá ser submetida a despacho aduaneiro, que será processado com base em declaração apresentada à repartição aduaneira no prazo e na forma prescritos em regulamento" [7]. As normas internas estão em sintonia com conceitos correlatos de diplomas internacionais, ex vi, artigo 40, do Código Aduaneiro do Mercosul (CAM) [8], artigo 158, do  Código Aduaneiro da União (CAU) [9], e as definições do Capítulo 2, do Anexo Geral da Convenção de Quioto Revisada/OMA [10].

Na doutrina pátria, Lence afirma: "os controles de mercadorias centralizam-se no despacho aduaneiro em que é definido o regime tributário de entrada ou de saída da mercadoria e são fiscalizados os documentos de propriedade, transporte, câmbio, etc" [11]. Sosa reconhece a natureza procedimental do despacho aduaneiro, determinado pelo registro da declaração, afirmando: "o que releva observar é que o despacho aduaneiro é um procedimento administrativo", entendendo-o como a "sucessão ordenada de operações que propiciem a formação de um ato final objetivado pela administração" [12]. No mesmo sentido concluem Trevisan [13] e Moura [14]. A abalizada lição de Mello é convergente e abrange o despacho aduaneiro como um procedimento administrativo [15].

Sosa e Moura, por sua vez, destacam os três momentos do despacho aduaneiro: (1)o seu início, ato volitivo do declarante, com o registro da declaração, (2) a conferência aduaneira, e o (3) ato final de desembaraço aduaneiro [16], sendo os dois últimos de competência da autoridade aduaneira.

Entre o início e o fim, como no cinema, se promovêssemos um time freeze [17], poderíamos identificar a incidência de dezenas de normas sendo atraídas para esse epicentro de subsunção jurídica por decorrência do exercício do poder de polícia aduaneira, sob os auspícios reitores de princípios como da estrita legalidade, da proporcionalidade e do devido processo legal. Na "cena", estariam incidindo normas pertinentes aos controles administrativos concedentes de licenças, à valoração aduaneira, aos regimes de tributação, às regras de origem, à classificação tarifária, à defesa comercial, à identificação do exportador e do importador, à descrição das mercadorias e sobre a origem do capital, entre outras. Num átimo de segundo, por utilização dos sistemas informáticos de gerenciamento de risco, indispensáveis ao controle aduaneiro moderno e eficiente, as informações submetidas pelo declarante são verificadas e, de acordo com parâmetros de maior, ou menor, risco de descumprimento das normas aduaneiras que representem, tais declarações são prontamente liberadas, ou restam sujeitas a maior verificação, conforme os canais de parametrização previstos [18]. Deflui dessa visão, a importância dos controles prévios (habilitação dos intervenientes, Programa OEA) e a posteriori (revisão aduaneira) para aliviar a pressão do controle no despacho. As hipóteses de receber informações prévias sobre as operações, antes da chegada da carga, também permitem o despacho célere e antecipado, como já se prevê entre nós, no despacho sobre águas e no antecipado para cargas aéreas.

O desembaraço aduaneiro, como ato administrativo, e o despacho como procedimento administrativo estão sujeitos ao "controle de sua conformação aos ditames legais a que se submetem", tanto à "sindicabilidade universal dos atos administrativos do Estado frente à jurisdição", decorrente do artigo 5º, inciso XXXV, da CF/88, quanto a autotutela pela administração pública, em teste de legalidade dos seus próprios atos [19]. Releva destacar duas observações. A uma, o receio de muitos intervenientes de ingressar em juízo manejando ações judiciais contra a administração aduaneira é infundado e deve ser combatido. Trata-se de prerrogativa constitucional, legítima e a disposição daqueles que se sentirem prejudicados e com seus direitos ofendidos no curso do despacho aduaneiro. A duas: na análise do despacho aduaneiro emerge a forte presença do direito administrativo com seus princípios e institutos plenamente aplicáveis, especialmente sobre a atividade fiscalizatória aduaneira. A autonomia do direito aduaneiro é indiscutível, no entanto, para seu bom entendimento e aplicação, o operador precisa conhecer os subsistemas que se interseccionam, com destaque para o administrativo e o tributário, muito presentes na seara aduaneira.

Retornando às lições de Barreira [20], colhemos a síntese: o despacho aduaneiro é "alma de la actividade operatória" da aduana. O autor o reconhece como um "procedimento constitutivo", com características similares às da jurisdição voluntária. Destaca o dever de colaboração dos intervenientes para geração do ato administrativo que está interessado e a sua função de demonstrar que a mercadoria cumpre as condições previstas em lei para obter a autorização do regime ou destinação pretendida. José Rijo [21], ante o CAU, discorre acerca das diversas declarações aduaneiras, merecendo destaque a possibilidade das declarações simplificadas, condicionadas às posteriores declarações complementares (artigos 166 e 167, CAU). Não obstante as diversas declarações previstas na legislação pátria (consumo, admissão, despacho simplificado, antecipado, de trânsito, etc), ainda não adotamos o modelo europeu. Esse é, em geral, um benefício concedido a operadores econômicos autorizados que já gozam de maior grau de confiabilidade. Eles podem oferecer declarações com o mínimo de informações para retirarem mais rapidamente suas mercadorias da área alfandegada, promovendo o complemento, com as demais necessárias ao controle aduaneiro, em momento posterior [22].

Por fim, um registro em homenagem à Proclamação da República, nas inolvidáveis lições de Carrazza [23]: "Na clássica definição de Cícero, Republica est res populi (…). Neste regime político, os governantes não são donos da coisa pública, mas seus gestores. O próprio étimo da palavra 'República' contém a ideia de gestão da coisa pública (coisa alheia, pois), que, em nenhum momento, deve ser perdida de vista".