ADI 7.184 e a revisão da política de cotas

Extrai-se do "Notícias", no sítio do STF, a informação do ajuizamento da ADI 7.184 [1], que pretende a interpretação conforme a Constituição do artigo 7º da Lei nº 12.711/2012 — preceito que estabeleceu a data marco para a revisão da política de cotas nas instituições federais de educação superior vinculadas ao Ministério da Educação e das instituições federais de ensino técnico de nível médio. A pretensão decorre do temor enunciado pelo partido-autor (PDT) de que a referida revisão, aprazada para se verificar em agosto, na proximidade das eleições, resulte em extinção ou suspensão da aludida estratégia de inclusão.

A previsão em si da revisão da política de cotas reflete um componente que é próprio da gestão das políticas públicas, que é sua revisitação, considerados os inputs que se venha a colher a partir de sua avaliação, uma vez concluído o período previsto para sua maturação e produção de resultados. Afinal, o problema pretendido enfrentar pelo programa de ação estatal é sujeito em si a dinâmica e externalidades; tudo isso deitando efeitos sobre os resultados projetados da ação pública. É o cotejo entre o quadro inicial de formulação, e aquele apurado como resultante de aplicação da política que orientará iniciativas de revisão que aperfeiçoem o desenho original, mas que igualmente reflitam a realidade atual do mesmo problema, e dos agentes públicos que sobre ele atuam.

A iniciativa de revisão periódica de política pública não é nova, e contribui em boa medida para o controle — interno, externo, social ou mesmo judicial — que sobre ela se venha a exercer. Afinal, publicizado o período de maturação da política pública, é possível saber se a avaliação de seus resultados se dá em tempo próprio. Vale referir a título de ilustração idêntica providência que se desenvolveu em relação ao antes Fundef, agora Fundeb, que também mereceu, depois do transcurso de um ciclo inicial de dez anos, reconformação a partir dos efeitos concretos da estratégia inicial apurados pelo Ministério da Educação.

Buscar em sede judicial o estabelecimento prévio de limites em relação à atividade revisiva da política pública de cotas em curso parece ser uma contradição em termos, porque tem como premissa um descolamento entre os resultados concretos que sua aplicação inicial tenha indicado, e os novos contornos que essa mesma política pública, em seu segundo ciclo de aplicação, possa vir a assumir. Tem-se aí inclusive um potencial conflito interno com o próprio desenho da Lei nº 12.711/2012, que sinaliza em seus artigos 3º e 5º à necessária observância da distribuição do total de vagas em patamar no mínimo igual à proporção respectiva de pretos, pardos, indígenas e pessoas com deficiência na população da unidade da Federação onde está instalada a instituição.

Igualmente infeliz parece ser a enunciação naive dos termos em que se pretende a interpretação conforme a Constituição do referido artigo 7º da Lei nº 12.711/2012, verbis: "…para que o alcance da palavra 'revisão' apenas aponte para a diretriz do aperfeiçoamento da ação estatal referente à política de cotas, e não da sua extinção, suspensão ou diminuição de eficácia concretiva…".

De início, buscar a recomendação jurisdicional de que a "revisão" aponte para diretriz de aperfeiçoamento da ação estatal e de não diminuição de sua eficácia parece uma redundância — afinal, decorre diretamente do princípio constitucional da eficiência, que a revisão de política pública em curso não pode se orientar ao decaimento da qualidade e resultado deste mesmo programa de ação governamental. O pedido da inicial da ADI 7.184 revela uma premissa de que a Administração Pública não merece a presunção de legalidade e veracidade de seus atos — ao contrário, o ponto de partida haveria de ser o da desqualificação da ação pública que se virá a desenhar na revisão da política de cotas.

Segundo ponto de perplexidade em relação aos termos da pretensão articulada em juízo está na ausência de qualquer indicador do que poderia expressar em concreto, a indesejada deterioração da política pública em questão — salvo as hipóteses extremas de sua extinção ou suspensão, nominalmente referidas no pedido. Não se pode esquecer que a estratégia de política de cotas tem em conta um conjunto diversificado de minorias, cujas necessidades específicas hão de ser acomodadas numa relação de eventual trade off, observadas sempre, como determina a própria lei, as condições locais de cada qual dos estados da federação. Essa particularidade tematiza, por exemplo, a seguinte questão: haveria regresso numa revisão da política pública de cotas que envolvesse ampliação do número total de vagas reservadas, mas uma distribuição distinta às diversas minorias nominadas na norma jurídica sob controle judicial? A inicial não dá conta desse tipo de complexidade, que ou não ingressou na esfera de consideração do partido-autor, ou ele comodamente, preferiu transferir à solução pelo Judiciário.

Também parece desconsiderado, no pedido da inicial da ADI 7.184, a circunstância de que as cotas de acesso às unidades de ensino regidas pela Lei nº 12.711/2012 constituem um componente dos programas públicos de inclusão orientados às referidas minorias — mas não esgotam estes mesmos planos de ação. Assim, é possível que, numa perspectiva macro, as estratégias específicas de inclusão de alguma das minorias nominadas na lei possam justificar a reconfiguração de sua participação delineada no campo das cotas, sem que se possa imputar regressão no tratamento da matéria.

A iniciativa revela um claro desconhecimento dos mecanismos de aplicação de políticas públicas, que hão de operar em estreitíssima relação com o plano dos fatos — da realidade que se quer transformar, dos resultados das iniciativas já havidas, das externalidades que se tenham revelado no percurso que possam exigir reconfiguração de políticas públicas. O investimento principal a se desenvolver no campo da revisão da política de cotas há de ser na justificativa do desenho novo — essa sim, o principal elemento legitimador da estratégia revisada na matéria. Uma vez mais, o ajuizamento de demanda se revelaria, concessa máxima vênia, ocioso. Afinal, o dever de justificação na hipótese é intuitivo, e dispensa manifestação judicial em reforço.

Na essência, a ADI 7.184 repete aquilo contra o que muitos se insurgem — ela pretende transferir para o Judiciário a tarefa de delinear quais sejam as balizas da revisão da política pública sob exame, vislumbrando no Juiz um substituto ao administrador que, confessadamente, na inicial se afirma supostamente orientado à regressão nesta específica política de inclusão.

Momentos de tensão institucional como os que se tem vivido podem levar à equívoca percepção de que o objetivo principal deva ser o da contenção das iniciativas equívocas de qualquer das estruturas envolvidas — e para tanto, quase todas as estratégias sejam válidas. Essa percepção, que sob inspiração de Maquiavel vê nos fins a justificativa para os meios, pode resultar igualmente numa distorção da institucionalidade, e em última análise, da democracia.

O ajuizamento de ADI em caráter antecipatório, tendo por objeto política pública ainda não enunciada nos seus termos revisados, ainda que travestida de pedido de interpretação conforme à constituição, é ainda mais do que o exercício de controle preventivo de constitucionalidade em sede judicial — mecanismo estranho ao generoso rol de acesso à jurisdição constitucional contido no sistema brasileiro. Afinal, da iniciativa materializada na ADI 7.184 decorreria mais do que o juízo de aprovação ou reprovação a ser lançado pelo Judiciário sobre a política de cotas revisada; o que com ela se pretende é o balizamento prévio do exercício da atividade administrativa típica de (re)formulação de política pública.

Tido por admissível a judicialização desse tipo de conflito, o resultado é um alargamento cada vez maior da esfera de intervenção judicial — e o apequenamento da função administrativa, que se presume desenvolvida a serviço de interesses que não o da coletividade. Agentes políticos passam, mas a institucionalidade (salvo rupturas drásticas) fica; a questão está em saber qual a institucionalidade que se deseja consolidar em matéria de revisão judicial de políticas públicas e, em última análise, de equilíbrio e harmonia entre poderes.

Interessante será observar qual a resposta que o STF oferecerá à demanda proposta. Isso porque, seu caráter vago e simbólico pode permitir uma decisão judicial retórica, que reafirme o que é óbvio — retrocesso não!! Uma medida liminar com esse conteúdo gera pouco efeito no mundo da vida, eis que despida de substância a verdadeiramente parametrizar a ação revisiva da Administração Pública — mas reforça uma retórica de um STF comprometido com a proteção às minorias que parece muito a gosto da referida Corte. Mais ainda, este é o tipo de decisão que não determina (ao menos diretamente) desembolso expressivo, o que facilita a sua internalização pelo Executivo.

Oxalá não se veja o STF seduzido por essa estratégia mais midiática do que efetivamente comprometida com a guarda da Constituição. Afinal, tão importante quanto a retórica da proteção aos direitos fundamentais evocada pela Corte, é o zelo pelo adequado funcionamento da institucionalidade construída pela Carta de 1988. A resposta democrática ao desalinhamento de pontos de vista entre os agentes políticos de plantão e o querer do povo brasileiro é a alternância do poder — e não a desconstrução das estruturas institucionais vocacionadas, em especial, ao controle.