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Juros, renúncias fiscais e (in)sustentabilidade da dívida pública

Autor

  • Élida Graziane Pinto

    é livre-docente em Direito Financeiro (USP) doutora em Direito Administrativo (UFMG) com estudos pós-doutorais em administração (FGV-RJ) procuradora do Ministério Público de Contas do Estado de São Paulo e professora (FGV-SP).

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8 de fevereiro de 2022, 8h00

O que a oitava elevação consecutiva da taxa básica de juros — que, desde março de 2021, fez com que a taxa Selic fosse de 2% para 10,75% — tem a ver com a pretensão de que sejam concedidas renúncias fiscais em relação a combustíveis, energia elétrica e outros insumos sensíveis (proposta essa tão temerária que chegou a ser apelidada de "kamikaze")?

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Além de terem potencial de majorar, direta ou indiretamente, a dívida pública brasileira em centenas de bilhões de reais, ambos os fluxos decisórios tentam mitigar, cada qual a seu modo, os impactos da inflação verificada no país ao longo dos últimos meses. Todavia, ambas as agendas custam muito caro à sociedade, sem que haja uma detida e suficiente avaliação acerca da sua eficácia, tampouco são explicitados exaustiva e adequadamente os seus beneficiários.

Ampliar juros e renúncias fiscais são escolhas onerosas para a gestão intertemporal da dívida pública. Todavia, seu controle está fora do alcance do "Novo Regime Fiscal", dado pela Emenda 95/2016, na medida em que o teto ali estabelecido apenas se ocupa da contenção das despesas primárias da União.

Eis aqui uma zona cinzenta pouco explorada entre os analistas de finanças públicas do nosso país. Como bem suscitado por Vinícius Torres Freire:

"Se deixar de arrecadar mais imposto, vai fazer ainda mais dívida e pagar ainda mais juros, fora outros possíveis rolos. O aumento exagerado e incompetente da dívida pode dar rolo: juros e dólar mais salgados.
(…) Em resumo, (…) querem endividar o governo e dar mais dinheiro para ricos a fim de fazer demagogia eleitoreira.
Em certas situações, em tese, o governo pode se endividar de modo relevante ou necessário. Pode fazer mais dívida para financiar investimentos ditos "produtivos", em "obras", em ciência, em pesquisa. Pode se endividar a fim de evitar que muito mais gente morra de fome, doença ou desespero, como na epidemia em 2020. (…) É improvável que isso ocorra de modo relevante por meio de corte de imposto.
(…) Como de costume, não adianta mostrar algumas tabelas ou problemas básicos de argumento, de justiça social e de incongruência de meios e fins".

Aumentar rápida e abruptamente os juros básicos, bem como diminuir regressivamente a carga tributária são ações governamentais que sobrecarregam o custo da dívida pública em contexto absolutamente controverso não só de iniquidade fiscal, como também de (des)controle da liquidez e da inflação. Isso porque os juros visam a enxugar o excesso de liquidez na economia, enquanto a renúncia fiscal acaba por ampliá-la, na contramão do esforço contracionista da autoridade monetária.

A confluência dessas escolhas alocativas, além de contraditória, é extremamente desigual em relação à distribuição dos ganhos e perdas entre os mais diversos agentes públicos e privados na sociedade brasileira. Como bem lecionava Celso Furtado (1):

"A diferença entre os dois enfoques está em que a visão monetarista conduz a uma política deflacionista e recessiva que favorece certos setores sociais, em detrimento da massa de assalariados. Ao passo que o enfoque estruturalista permite identificar os focos originais de tensão crescente e põe em evidência os beneficiários do surto inflacionista. A vitória esmagadora das ideias do FMI (que seguem atuais nos modelos em que se embasa o Banco Central) levou à situação que presenciamos sem corar, que é o planejamento de uma recessão de elevado custo social para curar-se de uma inflação, agravando a concentração de renda".

Não bastasse o agravamento da desigualdade (vale lembrar que a riqueza subtributada é segura e relativamente bem remunerada na dívida pública), estamos banalizando o redesenho da Constituição de 1988 para fins de acomodação do cinismo fiscal.

De um lado, é questionável o viés de curto prazo eleitoral da proposta de reduzir carga tributária de modo regressivo, ambientalmente insustentável e fiscalmente inepto para o fim pretendido de conter a volatilidade do preço dos combustíveis. Na origem desse impasse, aliás, está a política de paridade de preços de importação adotada pela Petrobras desde 2016, que, a despeito de controversa, segue sem debate amplo a respeito da velocidade de incorporação das oscilações dos preços internacionais do petróleo.

Por outro lado, é igualmente questionável o manejo pelo Banco Central brasileiro da autonomia que a Lei Complementar 179/2021 lhe conferiu, apenas e tão somente para resguardar a estabilidade de preços. Embora esse seja o objetivo fundamental da autoridade monetária, não é o único. Ou seja, a definição acerca da taxa básica de juros deve ser justificada tendo em mira concomitantemente o alcance dos demais objetivos inscritos no parágrafo único do artigo 1º da LC 179/2021, segundo o qual "sem prejuízo de seu objetivo fundamental, o Banco Central do Brasil também tem por objetivos zelar pela estabilidade e pela eficiência do sistema financeiro, suavizar as flutuações do nível de atividade econômica e fomentar o pleno emprego".

À escalada dos juros básicos e à inibição da arrecadação governamental se somam a contenção tão somente de despesas primárias e o alto nível de desemprego na economia. O resultado da equação presentemente vivida no Brasil é ainda maior concentração de renda decorrente do igualmente maior descrédito no pacto constitucional civilizatório de 1988.

Fica cada vez mais claro que o Estado há de ser mínimo apenas para a efetividade dos direitos fundamentais, enquanto seguem crescentes os juros e as renúncias fiscais. Inibir a arrecadação não parece causar celeuma aos que são vigilantes no controle apenas das despesas primárias, até porque, para esses, era necessário quebrar o piso da proteção social para manter o teto fiscal. O foco, portanto, nunca foi efetivamente a sustentabilidade da dívida pública, tampouco equidade fiscal.

Porém, é incoerente e finalisticamente desarrazoado invocar a tese de que estamos à beira da insustentabilidade da dívida pública quando se pauta a redução, entre outras propostas, na arrecadação do IPI, em detrimento da base sobre a qual incidem os pisos em saúde e educação, por exemplo.

Obviamente, tudo é uma questão de prioridade alocativa. Afinal basta adiar a quitação de precatórios como feito nas Emendas 113 e 114/2021, vetar a fixação de metas para a redução da pobreza ou vetar o fim da fila de espera do Auxílio Brasil, que o debate sobre alcance do resultado primário fica bem acomodado pela arrecadação majorada a reboque da inflação.

Negar custeio aos direitos fundamentais sempre é uma escolha lastreada na suposta falta de fonte de custeio, mas aumentar juros abruptamente e falsear preços de combustíveis (na contramão do debate climático em todo mundo e abrindo mão da arrecadação de determinados tributos) parece menos controverso à luz das superpostas e ineptas regras fiscais brasileiras. Além dessas dimensões, ainda cabe apontar para o risco de uma guerra fiscal de inibição da receita conduzida pelo governo federal para tentar causar também algum constrangimento político-federativo aos Estados.

Em uma analogia literária bastante oportuna para a realidade brasileira, a distribuição de ganhos e perdas com juros e renúncias fiscais lembra a alocação do leite e das maçãs na célebre "A Revolução dos Bichos", de George Orwell (2):

"Vocês não pensam, espero, que nós, porcos, estamos fazendo isso em um espírito de egoísmo e privilégio! Muitos de nós nem gostam de leite e maçã. Eu mesmo não gosto. Nosso único objetivo ao pegar esses itens é preservar a nossa saúde. Leite e maçã (e isso foi provado pela Ciência, camaradas) contêm substâncias absolutamente necessárias ao bem-estar de um porco. Nós, porcos, somos trabalhadores mentais. Todo o gerenciamento e a organização desta fazenda dependem de nós. Dia e noite, nós cuidamos do seu bem-estar. É por vocês que tomamos aquele leite e comemos aquelas maças. Vocês conseguem imaginar o que aconteceria se falhássemos em nosso dever? Jones iria voltar! (…)
Bem, se havia uma coisa da qual todos os animais estavam completamente seguros era que não queriam a volta de Jones. Quando as coisas foram mostradas sob esse ângulo, eles nada mais tiveram a dizer. A importância de manter os porcos com boa saúde era por demais óbvia. Dessa forma ficou acordado, sem mais discussões, que o leite e as maçãs caídas (e também a safra principal de maçãs, quando elas amadurecessem deveriam ser reservados apenas para os porcos".

Estamos presos a uma espiral de engodos, contradições e falsas soluções. Em meio a tanta desigualdade alocativa, emerge a pergunta nuclear: a quem aproveita o leite dos juros altos e as maçãs das renúncias fiscais?

Mais do que nunca precisamos situar o debate da sustentabilidade da dívida pública no conjunto íntegro das escolhas sobre as opções de arrecadação e gasto governamental, sob pena de todos sermos formalmente iguais, mas alguns serem fiscalmente mais iguais do que os outros.


(1) FURTADO, Celso. O longo amanhecer: reflexões sobre a formação do Brasil. São Paulo: Paz e Terra, 1999, p. 41.

(2) ORWELL, George. A Revolução dos Bichos. São Paulo: Principis, 2021, p. 26-27.

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  • é livre-docente em Direito Financeiro (USP), doutora em Direito Administrativo (UFMG), com estudos pós-doutorais em administração (FGV-RJ), procuradora do Ministério Público de Contas do Estado de São Paulo e professora (FGV-SP).

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