Ambiente Jurídico

Nova agenda global para a biodiversidade e a busca por uma civilização ecológica

Autores

  • Bruna Maia

    é mestre em Direito pela University of Bristol e doutorando em Direito pela Universidade de Paris 1. Advogada.

  • Marcelo Bedoni

    é advogado e assessor jurídico especializado da PGE-RR mestre em Ciências Jurídicas pela UFPB bacharel em Direito pela UFRR e membro da Laclima.

  • Talden Farias

    é advogado e professor de Direito Ambiental da UFPB e da UFPE pós-doutor e doutor em Direito da Cidade pela Uerj com doutorado sanduíche junto à Universidade de Paris 1 — Pantheón-Sorbonne Membro do Instituto dos Advogados Brasileiros e vice-presidente da União Brasileira da Advocacia Ambiental.

25 de dezembro de 2022, 10h39

O ritmo de mudança global na natureza durante os últimos 50 anos é sem precedentes na história. Os principais fatores deste processo são: mudanças no uso da terra e do mar, exploração direta de organismos, mudança climática, poluição e invasão de espécies estrangeiras. A natureza sofreu consideráveis alterações na maior parte do planeta, sendo que 75% da superfície terrestre padeceu dessas mudanças, 66% da superfície do oceano está experimentando efeitos crescentes cumulativos e mais de 85% de áreas úmidas foram perdidas[1]. Essas constatações são oriundas do IPBES (Intergovernmental Science-Policy Panel on Biodiversy and Ecosystem Services), que é o equivalente ao famoso IPCC (Intergovernmental Panel on Climate Change) da agenda climática.

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Divulgação

No âmbito do direito internacional, é da Convenção da Diversidade Biológica (CDB), assinada em 5 de junho de 1992[2], na Conferência do Rio de Janeiro (ECO-92), a responsabilidade direta para tentar frear todo esse processo de alterações da natureza[3]. Essa Convenção funciona como uma espécie de "guarda-chuva" para as negociações e aprovações de instrumentos internacionais, tendo em vista o cumprimento dos seus objetivos gerais, a saber, a conservação da diversidade biológica (biodiversidade)[4], a utilização sustentável de seus componentes e a repartição justa e equitativa dos benefícios derivados da utilização dos recursos genéticos.

A implementação da CDB ocorre mediante iniciativas voluntárias nacionais, consolidas e coordenadas por meio das Estratégias e Planos de Ação Nacionais de Biodiversidade (Epanb's) que são alinhadas com as estratégias globais e apoiadas financeiramente e tecnicamente por decisões das COP’s, promovidas a cada dois anos[5]. No caso do Estado brasileiro, por exemplo, a sua Epanb foi atualizada pela última vez em 2017, com o total de 5 objetivos estratégicos e 20 metas[6].

A atuação dos países-membros da CDB é orientada, por sua vez, pelas estratégias globais estabelecidas no âmbito das COP’s. Em 2002, adotou-se a Estratégia Global para Conservação das Plantas (EGCP) com 16 metas. No mesmo ano, a primeira estratégia global de biodiversidade foi aprovada, sendo as metas acordadas em 2004 com o alcance previsto até 2010. O resultado dessa primeira iniciativa, contudo, passou longe de ser exitoso, o que se deu por várias razões, como o prazo reduzido de implementação, a demora nas negociações e principalmente nos indicadores, recursos limitados e falta de capacitação de pessoal, desatenção para os sistemas de produção e de consumo insustentável e até mesmo uma ausência de consciência a respeito dos benefícios da biodiversidade[7].

Na COP-10 de 2010, realizada em Nagoya, no Japão, os países-membros aprovaram o Plano Estratégico Global para a Biodiversidade, com validade de 2011 a 2020. O plano possuía 5 objetivos e 20 metas globais. As metas passaram a ser chamadas de Metas de Aichi, em homenagem ao nome da prefeitura da cidade japonesa. Essa conferência também resultou na atualização da EGCP, na aprovação da resolução da Assembleia Geral da Nações Unidas para o reconhecimento daquele período como a "Década da ONU para a Biodiversidade" e na instituição de regras de monitoramento[8].

Com o término de vigência para as Metas de Aichi, observa-se um cumprimento apenas parcial, com os resultados positivos limitados aos compromissos normativas, como o aumento da extensão territorial de áreas protegidas, a identificação e a priorização de espécies exóticas invasoras, as estratégias e os planos de ações nacionais sobre biodiversidade e a aprovação do Protocolo de Nagoya. Apesar desses avanços, sobra a lição de que as trajetórias atuais não permitem alcançar a proteção da biodiversidade de forma consistente, ocasionando um impacto negativo não apenas nos objetivos da CDB, mas também nos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS’s)[9]. Dentre as dificuldades para o cumprimento integral das metas, pode-se mencionar a falta de ambição nacional; o baixo engajamento de outros setores, além do ambiental; a ausência de liderança na política nacional e regional; e a insuficiência de recursos financeiros e de capacitação[10].

O próximo passo só poderia ser a negociação de uma nova agenda. Na COP-14, realizada entre os dias 17 e 29 de novembro de 2018, na cidade de Sharm El-Sheikh, no Egito, aprovou-se um amplo processo de consulta para negociar uma nova estratégia global de biodiversidade pós-2020 a ser adotada na COP-15, prevista inicialmente para acontecer em 2020, na cidade de Kunming, na China. A Covid-19 — o que não deixa de ser irônico, pois a pandemia guarda relação com o tema da conservação da biodiversidade — atrasou a conferência em dois anos, tendo sido realizada apenas recentemente, entre os dias 7 e 19 de dezembro de 2022. O evento teve a sua sede transferida para Montreal, no Canadá, com os trabalhos conduzidos por representantes do governo chinês.

Spacca
O resultado da COP-15 não fugiu do esperado: os países-membros da CDB aprovaram a Agenda Global de Biodiversidade Kunming-Montreal com 4 objetivos e 23 metas. Dois dias antes do fim do evento, no entanto, surgiram rumores de que as negociações não chegariam a um consenso e que o evento poderia ser um fracasso comparável à COP-15 do Clima[11]. Contudo, aos 45 minutos do segundo tempo, o representante da China, que presidiu a reunião plenária, apresentou versões alternativas dos documentos, de forma a atingir um entendimento comum. O esforço logrou êxito e o consenso foi consolidado em decisões, sendo a principal delas a adoção do texto para o novo marco global da biodiversidade. Vale salientar que alguns países africanos, como Congo e Uganda, se opuseram ao texto aprovado, mas a presidência considerou que a oposição não foi devidamente formalizada e bateu o martelo no projeto final.

O intuito principal deste texto, então, é apresentar brevemente os objetivos e as metas adotadas pela nova agenda global para a biodiversidade. O tema central da COP-15 era "Civilização ecológica: construindo um futuro compartilhado para toda a vida na Terra". Resta saber, agora, se o resultado desta conferência é satisfatório para cumprir tão complexo desafio de ecologizar a nossa civilização.

Objetivos da nova Agenda Global de Biodiversidade
A nova agenda global de biodiversidade se guiará mediante quatro objetivos gerais (Objetivos A, B, C e D), dentro de um horizonte para o ano de 2050[12]. O Objetivo A reconhece a importância de uma proteção ampla a todos os ecossistemas, a interrupção na extinção de espécies ameaçadas, a redução em dez vezes da taxa de extinção de todas as espécies e o aumento da abundância de espécies selvagens nativas para níveis saudáveis e resilientes, além da manutenção da diversidade genética dentro das populações.

O Objetivo B estabelece um uso sustentável da biodiversidade e a valorização dos serviços ecossistêmicos, inclusive como fatores importantes ao desenvolvimento sustentável. O Objetivo C, por sua vez, trata do compartilhamento justo e equitativo dos benefícios monetários e não-monetários advindos da biodiversidade, além da garantia de adequada proteção do conhecimento tradicional associado aos recursos genéticos.

O Objetivo D, por fim, busca relacionar os meios adequados de implementação da nova agenda, considerando-se a necessidade de fechar progressivamente a lacuna de financiamento na ordem de US$ R$ 700 bilhões americanos anuais, que devem ser destinados aos países em desenvolvimento, em particular os menos desenvolvimentos e os insulares, bem como os de economia em transição.

Metas da nova Agenda Global de Biodiversidade
No total, são 23 novas metas, com o período de vigência até 2030[13]. Essas metas se orientam globalmente, tendo em vista que ainda prevalece uma forte resistência à adoção de compromissos individuais. Há o temor de alguns países frente a uma possível falta de cumprimento de metas quantificáveis, assim, a flexibilidade das metas globais possibilita ajustes às suas realidades e as prioridades nacionais[14]. Na COP-15, as negociações para a adoção de compromissos para cada país restaram infrutíferas.

Dentro de uma extensa lista, destacam-se as metas 2 e 3, pois juntas compõem a chamada meta 30×30, que consiste em garantir que pelo menos 30% de áreas terrestres degradadas e ecossistemas costeiros e marinhos estejam em processo de restauração, assim como assegurar e possibilitar que pelo menos 30% das águas terrestres e áreas costeiras e marinhas sejam efetivamente conservadas e geridas de forma representativa.

Em comparação com a meta 11 de Aichi, que estabelecia uma proteção de pelo menos 17% das zonas terrestres e de águas continentais e 10% de zonas costeiras e marinhas[15], Kunming-Montreal simboliza um aumento relevante na porcentagem de áreas protegidas. Por outro lado, antes e durante a conferência surgiu um forte debate de que a proteção de 30% ainda não era suficiente. Assim, a meta de 50% apareceu como uma alternativa mais ambiciosa[16], porém, sem sucesso nas negociações.

É salutar mencionar também a meta 6, que busca eliminar, minimizar, reduzir e/ou mitigar os impactos de espécies exóticas invasoras sobre biodiversidade e serviços ecossistêmicos e estabelece: a) a introdução de espécies exóticas invasoras prioritárias deve ser impedida, b) a redução pela metade na introdução de outras espécies invasoras e c) a erradicação ou controle de espécies exóticas em locais prioritários, a exemplo de ilhas.

A meta 7, por sua vez, trata da redução de riscos de poluição e o seu impacto negativo, e aponta para a necessidade de diminuir pela metade a redução do excesso de nutrientes perdidos ao meio ambiente e o risco geral de pesticidas e produtos altamente perigosos quimicamente, bem como reduzir a poluição plástica. Já a meta 8 contextualiza a proteção da biodiversidade com as mudanças climáticas e a acidificação dos oceanos, visando minimizar ao mesmo tempo impactos negativos e promover impactos positivos da ação climática sobre a biodiversidade. Outra meta que adota uma contextualização importante é a meta 12, uma vez que ela almeja aumentar significativamente a área, a qualidade e a conectividade de espaços verdes e azuis em áreas urbanas.

Pode-se indicar também a meta 10, que pretende assegurar que as áreas de agricultura, aquicultura, pesca e silvicultura sejam geridas de forma sustentável, inclusive com o aumento na adoção de práticas amigáveis à biodiversidade. A meta em tela aborda as atividades que são diretamente envolvidas no processo de perda de biodiversidade. Entretanto, a ausência de índices quantificáveis, a exemplo de outras metas, compromete a sua plena efetividade e atesta a sua baixa ambição.

A meta 15 aproxima a agenda da biodiversidade do setor econômico, em particular de grandes empresas transnacionais e instituições financeiras, com o intuito de tomar medidas legais, administrativas ou políticas para incentivar: a) o monitoramento, a avaliação e a divulgação dos riscos das atividades para a conservação da biodiversidade, b) o fornecimento de informações aos consumidores a fim de impactar o padrão de consumo; e c) a publicação de relatórios sobre o cumprimento dos regulamentos de acesso e repartição de benefício e de adoção de medidas.

A meta 18 faz uma orientação para futuros subsídios e financiamentos de projetos, que agora devem priorizar atividades que não causem impactos negativos à biodiversidade. A meta dispõe que até 2025 devem ser identificados as fontes de financiamentos prejudiciais e logo em seguida começar uma eliminação ou uma reforma, com prioridade para os incentivos mais nocivos. O objetivo acordado é reduzir esses incentivos em pelo menos 500 bilhões de dólares americanos anuais.

Em contrapartida, a meta 19 busca elevar o nível de recursos financeiros de todas as fontes para auxiliar na implementação das ações no âmbito doméstico, estabelecendo o patamar de 200 bilhões de dólares americanos anuais. Essa meta menciona uma lista de fontes de financiamentos, tendo referenciado o estímulo a esquemas inovadores, como o pagamento por serviços ecossistêmicos, títulos verdes, compensações, créditos de biodiversidade e mecanismos de compartilhamento de benefícios.

A meta 22 traz um olhar da justiça ambiental, tendo em vista que busca assegurar a representação de gênero nas tomadas de decisões, o acesso à justiça e informações por povos originários e comunidades locais, o respeito aos direitos indígenas, de mulheres, crianças, jovens e pessoas com deficiência e a garantia da proteção total dos defensores de direitos ambientais. Essa preocupação, porém, é observada na integralidade da nova agenda.

A título de considerações finais
O desenho dos objetivos e das metas, mais uma vez, está feito, agora resta adotar medidas amplas e firmes de implementação, que envolvam desde a criação de novos instrumentos regulatórios, a ambição das políticas domésticas, o aumento nos valores e a diversificação nas fontes de financiamento e, sem dúvidas, as regras de monitoramento. A aprovação dessas regras para acompanhar o andamento da agenda foi postergada para a COP-16, a ser realizada em 2024.

Apontou-se a importância cada vez maior do envolvimento do sistema financeiro, bem como dos instrumentos econômicos de política ambiental, que deverão ter a obrigação de estimular as atividades favoráveis à biodiversidade, e de desestimular as desfavoráveis. No caso da agenda climática já existe um mercado de carbono em construção, com recursos volumosos sendo negociados, de forma que a discussão sobre a biodiversidade precisa caminhar também nesse sentido. Inclusive, isso explica o menor interesse da impressa internacional e nacional quanto ao assunto em comparação com a COP-27 do clima.

A Agenda Global de Biodiversidade Kunming-Montreal, com 4 objetivos com vigência até 2050 e 23 metas previstas para 2030, corresponde a mais nova esperança do Direito Internacional para proteger a biodiversidade do planeta terra e para alcançar um patamar razoável de civilização ecológica. Essa nova agenda global é proveniente não apenas das negociações na COP-15, mas também das agendas anteriores, com seus sucessos e fracassos. Todavia, o tempo requer maior urgência e efetividade, com políticas públicas concretas no plano internacional e nos planos nacionais e subnacionais, pois talvez nenhum patrimônio ambiental esteja sendo tão agredido e ameaçado quanto a biodiversidade.


[1] IPBES. Global Assessment Report on Biodiversity and Ecosystem Services: summary for policy makers. Intergovernmental Science-Policy Panel on Biodiversity and Ecosystem Services. ONU: Bonn, 2019.

[2] O Brasil incorporou a CDB ao seu ordenamento jurídico pelo Decreto n. 2.519/1998.

[3] A CDB é o principal instrumento internacional para tutelar a biodiversidade, mas não se deve negligenciar outros tratados, como a Convenção sobre o Comércio Internacional de Espécies da Fauna e Flora Ameaçadas de Extinção (CITES), a Convenção sobre Espécies Migratórias e a Convenção Ramsar sobre Zonas Úmidas, apenas para citar três exemplos (MAGALHÃES, V. G. A biodiversidade do Brasil e o direito. In: FARIAS, T.; TRENNEPOHL, T. (Coord.). Direito ambiental brasileiro. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2021. p. 404-416).

[4] Diversidade biológica e biodiversidade são expressões sinônimas, embora o uso da segunda seja mais adequado. Para a CDB, o conceito consiste na “[…] variabilidade de organismos vivos de todas as origens, compreendendo, dentre outros, os ecossistemas terrestres, marinhos e outros ecossistemas aquáticos e os complexos ecológicos de que fazem parte; compreendendo ainda a diversidade dentro de espécies, entre espécies e de ecossistemas” (Decreto n. 2.519/1998, art. 2º).

[5] DIAS, B. F. de S. Degradação da biodiversidade e as Metas de Aichi no mundo e no Brasil: um balanço dos avanços e das perspectivas. Bio Diverso, Porto Alegre, v. 1, n. 1, p. 22-44, 2021.

[6] MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE. Estratégia e Plano de Ação Nacionais para a Biodiversidade: EPANB: 2016-2020. Brasília: MMA, 2017.

[7] DIAS, 2021.

[8] DIAS, 2021.

[9] IPBES, 2019.

[10] DIAS, B. F. de S. The slow but steady progress in the implementation of the biodiversity agenda. IUCN World Commission on Environmental Law, 31 july 2020.

[11] Na COP-15 da agenda climática de 2009, esperava-se um novo tratado para substituir o Protocolo de Quioto, porém os países não chegaram a um consenso. Esse tratado só viria seis anos mais tarde, com o famoso Acordo de Paris, aprovado na COP-21 em 2015.

[12] CONVENTION ON BIOLOGICAL DIVERSITY. Nations Adopt Four Goals, 23 Targets for 2030 in Lanmark UN Biodiversity Agreement. Montreal: United Nations, 2022.

[13] CONVENTION ON BIOLOGICAL DIVERSITY, 2022.

[14] DIAS, 2021.

[15] CONVENTION ON BIOLOGICAL DIVERSITY. Strategic Plan for Biodiversity 2011-2020, including Aichi Biodiversity Targets. Nagoya: United Nations, 2010.

[16] WILSON, E. O. Half-Earth: on planet’s fight for life. London: W. W. Norton & Company, 2016.

Autores

  • Brave

    é advogada e mestre em Direito pela University of Bristol/Reino Unido.

  • Brave

    é mestrando em Ciências Jurídicas pela UFPB (Universidade Federal da Paraíba), bacharel em Direito pela UFRR (Universidade Federal de Roraima) e membro da Laclima e do FFF/PB. Advogado.

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    é doutor e pós-doutor em Direito da Cidade pela Uerj, advogado e professor da UFPB e da UFPE e autor de publicações nas áreas de Direito Ambiental e Direito Urbanístico.

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