Regulamentação do lobby no Brasil: pela necessária transparência
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7 de agosto de 2022, 8h05
O caso recentemente noticiado na mídia sobre "os pastores no MEC" e a liberação de verbas do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) [1] reacendeu a discussão sobre a regulamentação do lobby e a aprovação de projeto de lei sobre o tema pelo Congresso Nacional.
O assunto desperta inúmeras dúvidas e hesitações, a começar pela própria compreensão do termo lobbying. O termo, oriundo do inglês lobby (em tradução literal: corredor ou hall conectado a uma sala maior e utilizado como passagem ou local de espera), designa, em suma, o processo de mobilização de indivíduos para efetuar mudanças em uma legislação específica em defesa de interesses, muitas vezes, em processo de comunicação direta com os legisladores [2].
O uso frequente com sentido pejorativo que o lobbying mereceu nos EUA, sobretudo, durante a década de 90, após sucessivos escândalos envolvendo a falta de transparência nesse tipo de relação público-privada, motivou a aprovação do Lobbying Disclosure Act no ano de 1995. A lei estadunidense representou um marco no que se refere à imposição de medidas de transparência nas relações entre particulares e agentes públicos para defesa de interesses, sobretudo, por meio de medidas de cadastro e identificação dos profissionais que atuam com lobbying (lobbyists), registros e divulgação dos contatos realizados com agentes públicos e vedações a ex-agentes públicos relativas a assumir esse tipo de função que se estende por um ano após a saída de suas funções.
Mas quanto ao Brasil, há alguma regulação sobre o tema? A regulação existente seria suficiente para garantir parâmetros mínimos de integridade e transparência à atividade? Quanto à primeira pergunta, é possível afirmar que existem leis esparsas nacionais e federais que regulam aspectos específicos do tema, como: 1) a Lei de Acesso à Informação (Lei nº 12.527/11) e o dever de transparência ativa para a Administração Pública; 2) a Lei Federal de Conflito de Interesses (Lei nº 12.813/13); 3) a legislação que integra o sistema normativo brasileiro de combate à corrupção (Lei nº 12.846/13, Lei nº 8.429/92, Decreto-Lei nº 2.848/40 — Título XI etc.), 4) a legislação que regula o processo administrativo nas mais diversas esferas, as audiências, consultas públicas e demais processos de diálogo institucional público-privado (Lei nº 9.784/99, Lei nº 13.848/19, Decreto nº 8.428/15 etc.), dentre outras. Há ainda o reconhecimento da profissão de relações institucionais e governamentais (RIG), mediante a sua inclusão pelo extinto Ministério do Trabalho e Emprego (MTE) em 19 de fevereiro 2018 na lista de Classificação Brasileira de Ocupações (CBO), recebendo o código "1423-45".
Quanto à segunda questão, entendemos que há vazios nessa regulação esparsa existente relativos aos aspectos mais sensíveis do tema, quais sejam: 1) conflito de interesse e 2) dever de transparência do particular e do agente público relativo à atividade de defesa de interesses.
Conforme já mencionado, há uma lei federal sobre o tema do conflito de interesses (Lei nº 12.813/13), que trouxe importantes avanços sobre impedimentos posteriores ao exercício do cargo ou emprego e recebimento de presentes, mas que, todavia, está limitada àqueles que exercem cargo ou emprego no âmbito do Poder Executivo federal. De partida, faz-se mister estender esse tipo de regulação ao âmbito nacional e agentes dos demais Poderes.
No que concerne ao dever de transparência do particular na atividade de defesa de interesses, embora se possa encontrar diretrizes de transparência ativa na benfazeja Lei de Acesso à Informação (Lei nº 12.527.11), a regulação existente não traz regras específicas para a atividade de lobbying.
E quais são as propostas atualmente colocadas à mesa? Dentre às inúmeras propostas, em 2016, a Comissão de Constituição e Justiça da Câmara dos Deputados chegou a aprovar o PL nº 1.202/07. Um novo projeto de lei, o PL nº 4.391/21, resultado de esforço iniciado em 2019 pela Controladoria-Geral da União (CGU), tramita agora apensado àquele.
O PL nº 4.391/21 traz importantes avanços em relação aos vazios mencionados da regulação do tema [3]. O PL tem aplicação aos Poderes Públicos e aos órgãos dos entes federativos, às autarquias e às fundações públicas, aos consórcios públicos, bem como às estatais (empresas públicas e sociedades de economia mista) [4].
Dentre os avanços, o PL traz capítulo específico sobre transparência e integridade na representação privada de interesses com dever de os órgãos e as entidades públicas publicarem em transparência ativa informações sobre audiências de que participem suas autoridades, incluindo, no mínimo: 1) a identificação dos participantes da audiência; 2) a identificação do cliente; 3) a descrição do assunto; e 4) o propósito do interesse a ser representado.
Nesse sentido, a realização de audiência fica condicionada ao registro ou ao fornecimento, pelo representante de interesses, das informações necessárias à publicidade do compromisso. As informações de audiências dos agentes públicos deverão ser disponibilizadas no prazo de sete dias corridos, contado da ocorrência da atividade.
O PL preconiza igualmente o registro e publicidade das informações sobre o recebimento de presentes e hospitalidades em razão da atuação pública. Ademais, todas as informações deverão alimentar a criação de banco de dados por cada poder público sobre os representantes de interesses.
O PL prevê ainda um regime de responsabilização administrativa em razão de infrações praticadas por agentes públicos e pelos representantes de interesses, relacionadas, em suma, ao oferecimento e aceitação de presentes em desacordo com parâmetros estabelecidos e vantagens indevidas, bem como a omissão, dissimulação ou declaração das informações falsas relativas ao dever de transparência.
Quanto às sanções, vale menção a novidade da previsão do Cadastro Nacional de Representante de Interesses Suspensos (Cris) — a ser mantida pelos órgãos e as entidades dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário dos entes federativos — enquanto medida necessária para viabilizar a suspensão do direito de solicitar e de ser convidado para audiências por até cinco anos aos profissionais representantes de interesse que venham cometer algum ato de irregularidade previsto na lei.
Por óbvio, o PL não é solução para todos problemas relativos ao lobby e, mais do que isso, apresenta lacunas e desafios de implementação, tais como: conformação com a legislação esparsa já existente; definição de critérios de igualdade para acesso aos agentes públicos; definição de mecanismos mínimos para prevenção de conflito de interesse em eventual alternância entre função pública e privada ("revolving door"); dentre outros. Todavia, são inegáveis os avanços que o projeto de lei em questão traz ao tema, cuja maturação e regulação são, de fato, imprescindíveis.
[2] Nesse sentido, o lobby se distingue de outras noções mais amplas, como, por exemplo, "advocacy", "public affairs" e relações governamentais. Essas últimas com espectro de atividade e mobilização de agendas mais ampla e coletivamente, envolvendo agenda de diálogo institucional com a sociedade civil e demais stakeholders, bem como de levantamento de informações e análises metodologicamente estruturadas do ambiente regulatório e impacto aos interessados. Cf.: HEATH, Robert L. (Ed.). Encyclopedia of public relations. Sage Publications, 2013.
[3] O PL define "representação privada de interesses" como a interação entre agente privado e agente público destinada a influenciar processo decisório da administração pública, conforme interesse privado próprio ou de terceiro, individual, coletivo ou difuso, no âmbito de: a) formulação, implementação e avaliação de estratégia de governo ou de política pública ou de atividades a elas correlatas; b) edição, alteração ou revogação de ato normativo; c) planejamento de licitações e contratos; e d) edição, alteração ou revogação de ato administrativo.
[4] Exclui-se da aplicação do PL as interlocuções entre pessoas jurídicas de direito público, interno ou externo, ou à representação privada de interesses realizada junto: às empresas públicas e às sociedades de economia mista, naquilo que estiver abrangido por seu sigilo comercial ou industrial; aos serviços sociais autônomos; e aos conselhos profissionais.
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