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Território Aduaneiro

Adeus, ATA Carnet: sinal de que 2021 não trouxe todos os avanços prometidos

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A chegada de um novo ano é sempre motivo para refletir sobre os avanços realizados no período que passou e conjecturar sobre o que está por vir. Em termos de comércio exterior, apesar do período desafiador trazido pela pandemia e pela instabilidade econômica, há de se reconhecer que o governo federal alcançou vitórias relevantes. Contudo, será que podemos concluir que 2021 foi positivo para o avanço efetivo da agenda de facilitação do comércio e que 2022 começará com o pé direito?

Dando sequência à primeira rodada de artigos desta coluna, em que se vem discutindo não só o conceito de território aduaneiro, mas seus desdobramentos e implicações práticas ao Direito Aduaneiro enquanto espaço de jurisdição, aplicação de acordos e regras internacionais pactuadas e momento de incidência do imposto de importação, devemos lembrar que, ainda que o território delimite o espaço de aplicação de regras aduaneiras nacionais e de controle pelas autoridades competentes, a crescente cooperação internacional em busca da facilitação e desburocratização do comércio internacional — o que chamamos de red tape at the border [1] — traz consigo relativizações da soberania absoluta do governo estatal sobre a aduana, em detrimento de arranjos bilaterais, regionais ou multilaterais comuns.

Esse é o caso dos já mencionados Gatt, CQR e AFC, acordos firmados no âmbito da Organização Mundial do Comércio (OMC) e da Organização Mundial das aduanas (OMA) com vistas a aproximar/compatibilizar práticas nacionais para avanço no tempo de despacho e simplificação de procedimentos de fronteiras a que as mercadorias estão sujeitas quando entram e saem de territórios aduaneiros específicos.

Um exemplo desse tipo de iniciativa são os pactos internacionais que versam sobre importação e exportação temporária, modalidade que, via de regra, não gera a incidência de tributos aduaneiros, por se tratar de situação temporária em que a mercadoria entra em determinado território sem que este seja o seu destino final.

A preocupação em fazer com que esse tipo de regime temporário seja simplificado e padronizado nos diversos países membros da OMC e da OMA vem levando a assinatura de múltiplas obrigações e protocolos de intenção[2], o que, naturalmente, implica na ideia de que as aduanas abrem mão de certo poder — normativo e de controle — para aderir a regras e procedimentos comuns, criados e geridos — ao menos em parte –— fora da estrutura interna estatal.

Nesse contexto, cabe dar especial atenção ao ATA Carnet [3], documento que ganhou relevância por meio da Convenção Relativa à Admissão Temporária de 1990 (conhecida como Convenção de Istambul), no âmbito da OMA, e cuja aplicação e gestão é capitaneada pela Câmara de Comércio Internacional (ICC, na sigla em inglês). Atualmente, a chamada "rede ATA", formada pelos quase 80 países participantes do sistema, emite aproximadamente 190 mil ATA Carnets por ano, somando mais de US$ 25 bilhões em bens — números que traduzem por si só sua relevância.

O ATA Carnet nada mais é do que um documento aduaneiro internacional, espécie de "passaporte" pelo qual é possível importar e exportar temporariamente e sem a incidência de impostos, sujeitando-se a procedimentos mais ágeis e simplificados que os tradicionais. Tal qual um passaporte, o documento traz uma série de informações que identificam a mercadoria e possui validade específica, dentro da qual é possível transitar por diversos territórios apenas com o preenchimento e carimbo dos campos e folhas específicos pelas autoridades aduaneiras dos países. Com ele, é possível amparar diversas operações internacionais com um mesmo documento, tornando-se dispensável realizar o procedimento de admissão temporária completa segundo as normas nacionais de cada aduana, o que torna o processo mais célere, previsível e barato.

Pensemos num evento de Fórmula 1. Como cada corrida ocorre em um país diferente, é necessário que toda a estrutura da competição — equipamentos, cobertura de mídia, material promocional, estrutura física etc. — seja importada e exportada quase que semanalmente para um território aduaneiro diferente. Consequentemente, a cada operação de entrada e/ou saída, todos esses bens precisam passar por procedimentos aduaneiros de controle e fiscalização, havendo não só a responsabilidade operacional por trás de tal movimentação, como a preocupação com eventuais atrasos e problemas de fronteira, o que pode ameaçar a posição de equipes e a própria realização das etapas do evento. Com o ATA Carnet, dentro da validade de um ano, é possível que todas as entradas e saídas desses bens por territórios aduaneiros dos membros signatários do programa sejam feitas com base em um único documento, evitando que haja a necessidade de tramitação integral de importação/exportação seguindo os ritos individuais de cada país.

O Brasil, apesar de ter ratificado a Convenção de Istambul em 2011 por meio do Decreto nº 7.545, apenas aderiu à utilização do ATA Carnet em 2016, tendo como foco inicial a utilização do sistema para facilitar o esquema de importação e exportação relacionado aos Jogos Olímpicos que foram sediados na cidade do Rio de Janeiro naquele ano.

Ainda que a adesão ao sistema tenha se dado com diversas e significativas reservas [4], a decisão foi vista com bons olhos pelo setor privado, diante de sua aplicação sobre operações temporárias de bens destinados a exposições, feiras, congressos ou eventos similares; material profissional; bens para fins educacionais, científicos ou culturais; e bens para fins desportivos [5].

Para que o sistema pudesse ser implementado, seguindo as regras internacionais, a Receita Federal do Brasil (RFB) abriu, em 2013, edital de chamamento público para seleção de entidade garantidora do ATA Carnet, função chave prevista no anexo A da Convenção de Istambul, que determina que o sistema ATA seja gerido nacionalmente por instituição privada, responsável não apenas pena emissão dos carnets — tal qual ocorre com os certificados de origem —, mas também por arcar, de forma conjunta e solidária, com os direitos aduaneiros devidos em caso de descumprimento do regime de admissão temporária pelo usuário junto às autoridades aduaneiras do território em que ocorrer a infração.

Ocorre que o referido edital teve apenas uma habilitação, sendo que a única organização privada inscrita teve a candidatura negada em razão de não preencher todos os requisitos necessários, que envolviam questões como atuação nacional sem restrições geográficas e/ou setoriais e capacidade financeira sólida para exercer as funções de garantia. Diante disso, foi necessário realizar um segundo chamamento, que resultou na aprovação da Confederação Nacional da Indústria (CNI), que passou a atuar como entidade garantidora pelo período estabelecido de cinco anos, a vencer neste ano, o que nos traz ao momento atual.

Com o vencimento do contrato de cinco anos inicialmente estabelecido entre RFB e CNI datado para ocorrer em 30 de junho deste ano, fez-se necessário realizar novo chamamento, que foi deserto. Entre as razões informalmente apontadas para o desinteresse do setor privado em assumir a posição — ou mesmo da CNI em continuar na gestão do sistema —, destaca-se o fato de a RFB exigir, além dos critérios elencados pela OMA e pela ICC, qualificações adicionais que encarecem o trabalho da entidade garantidora e tornam a tarefa deficitária, em especial, a exigência de manutenção de sistema informatizado com interface automática com os sistemas da RFB e das Fazendas estaduais.

Diante disso, acordou-se em prorrogar o contrato com a CNI até 31 de dezembro deste ano para que fossem verificadas possíveis alternativas para contornar o problema e um novo chamamento fosse realizado. Não obstante a extensão de prazo, a questão não foi solucionada pelas autoridades, o que resultou na publicação pela RFB da Nota Diexp/Coana nº 120/2021, informando o encerramento das operações com ATA Carnet no Brasil.

A notícia, apesar de pouco divulgada nos meios especializados brasileiros, é temerária e representa um grande retrocesso na agenda de facilitação do Brasil, visto que nos afasta das melhores práticas internacionais, principalmente em um momento que o sistema ATA está em fase de modernização e informatização (eATA), e faz com que as empresas brasileiras e estrangeiras que atuam no comércio exterior brasileiro voltem a ser oneradas com maior tempo e custo no processamento de operações de caráter temporário.

Deve-se reconhecer que as estatísticas de uso do ATA Carnet nesses cinco anos de vigência ficaram aquém das expectativas, o que em parte pode ser explicado por um conjunto de fatores, a saber: os demais membros do Mercosul ainda não aderiram ao sistema; as hipóteses de uso são limitadas em virtude das diversas reservas feitas pelo Brasil na assinatura da Convenção de Istambul; e ainda existe pouca divulgação/colaboração do governo federal em viabilizar e incentivar o uso do mecanismo. Todavia, trata-se de ferramenta recente, cujo potencial ainda pode ser muito explorado, desde que haja o devido engajamento e alinhamento entre RFB e setor privado — o que não parece ter ocorrido até então.

Dizer adeus ao ATA Carnet neste momento implica não só o desgaste da imagem do Brasil enquanto país engajado com as iniciativas de facilitação do comércio frente a parceiros e foros internacionais relevantes, mas também abdicar de ferramenta estratégica que facilita a participação de empresas e pessoas em eventos internacionais que elevam o nome do país e abrem espaço para novos negócios.

Mais do que isso, tal decisão vai na contramão do princípio basilar da gestão de risco aduaneiro, visto que ao excluir procedimento simplificado e que permite à fiscalização poupar recursos e esforços a serem direcionados a operações de maior relevância e interesse volta-se a aumentar a fila de mercadorias sujeitas a procedimentos mais completos e complexos sem qualquer ponderação e/ou discriminação, onerando a baixa mão-de-obra fiscalizatória existente e, consequentemente, aumentando os tempos de despacho e os custos operacionais a que todos intervenientes estão sujeitos.

Portanto, se o final do ano é tempo de olhar para onde estamos e o que foi feito com vistas a refletir sobre o ano que está por vir, receio que o encerramento do ATA Carnet é sinal de que 2021 não trouxe todos os avanços prometidos para o comércio exterior brasileiro e que 2022 já começa com dúvidas sobre a postura do Brasil frente aos compromissos assumidos internacionalmente.

Não precisamos ser totalmente pessimistas, mas para que a agenda de facilitação efetivamente avance, torna-se mais necessário do que nunca que a parceria público-privada seja fortalecida dentro e fora do Comitê Nacional de Facilitação do Comércio (Confac) da Câmara de Comércio Exterior (Camex) e que a Administração esteja aberta a aumentar seu engajamento com as práticas internacionais.


[1] Termo em inglês amplamente utilizado no comércio internacional para se referir a burocracias aduaneiras excessivas, custosas e demoradas.

[2] A questão da admissão temporária é tratada em múltiplos acordos internacionais dos quais o Brasil é parte, a exemplo da Convenção de Istambul e da Convenção de Quioto Revisada, ambas assinadas no âmbito da OMA, e do Acordo de Facilitação do Comércio da OMC.

[3] O nome ATA Carnet deriva de acrônimo das expressões em francês Admission Temporaire e Temporary Admission, em inglês.

[4] Conforme destacado no Decreto n. 7.545/2011, o Brasil ratificou a Convenção de Istambul com ressalvas quanto ao tráfego postal, além de não ter aderido a grande parte dos anexos (B.4, B.7, B.8, B.9, C, D e E), que tratavam da possibilidade de utilização do sistema ATA para importação/exportação temporária de animais, bens a serem utilizados em operações de industrialização, material promocional para turismo, bens de tráfego fronteiriço e uso humanitário.

[5] As finalidades autorizadas pelo governo brasileiro para utilização do ATA Carnet foram inicialmente regulamentadas por meio da IN RFB n. 1.639/2016.




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 é doutora em Direito do Comércio Internacional, advogada, consultora especializada em Comércio Internacional e Direito Aduaneiro, professora de pós-graduação e conselheira titular no Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (Carf) do Ministério da Economia.

Revista Consultor Jurídico, 28 de dezembro de 2021, 8h00

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