O município, a questão do clima e os planos de ação climática: o caso de João Pessoa

Agora em novembro de 2021, a Prefeitura de João Pessoa (PB), em parceria com a rede de cidades Governos Locais pela Sustentabilidade (Iclei, em inglês Local Governments for Sustainability) e com a empresa de consultoria Way Carbon, apresentou o início dos trabalhos do Plano de Ação Climática de João Pessoa[1]. A abertura do evento revelou a postura dessa municipalidade diante da emergência climática[2] e os seus próximos desafios nessa temática. Inicialmente, a capital da Paraíba já demonstra um envolvimento mais efetivo com a agenda climática, o que se comprova pela participação no Plano Global de Prefeitos pelo Clima e pela Energia (GCMCE — em inglês Global Covenant of Mayors for Climate & Energy), pelo Programa João Pessoa Sustentável e também pela criação de um Comitê de Mudanças Climáticas[3].

O processo de elaboração do Plano de Ação Climática de João Pessoa contará com os seguintes objetivos específicos: 1) desenvolver estratégias de engajamento junto aos atores chaves; 2) elaborar a pegada hídrica, atualizar o inventário e planejar os cenários de emissões de GEE; 3) criar uma base de dados para monitoramento e supervisão; 4) analisar e integrar planos, programas, compromissos, dados e estudos já realizados em João Pessoa; 5) priorizar um conjunto de ações de mitigação e adaptação de diferentes tipos e alcance; 6) comunicar e empoderar os cidadãos sobre a importância da execução de um plano de ação climática; 7) identificar áreas de riscos e grupos vulneráveis, relacionado aos setores estratégicos; 8) definir objetivos e metas das ações de mitigação e adaptação de forma participativa e indicadores de monitoramento; e 9) estabelecer a minuta de uma Lei Climática responsável pela instrumentalização jurídica do Plano de Ação Climática do Município.

Com o plano, a cidade se aproximará de um conjunto de cidades no âmbito internacional e nacional que estão exercendo um protagonismo maior na agenda climática. Segundo a plataforma The Carbonn Center, 1.153 cidades ao redor do mundo desenvolvem alguma ação em prol do clima, sendo que estas estão divididas entre 91 países e correspondem a 833 milhões de pessoas, representando cerca de 9% da população global[4]. No Brasil, a capital paraibana se juntará a outras 13 capitais que já possuem um plano de ação climática, como São Paulo, a primeira capital a adotar uma política climática, Belo Horizonte, Rio de Janeiro, Brasília, Curitiba, Florianópolis, Porto Alegre, Manaus, Palmas, Porto Velho, Fortaleza, Recife[5] e, mais recentemente, Salvado[6].

A participação crescente de Municípios brasileiros na agenda climática, por meio de ações de mitigação e de adaptação, indica que "um movimento está em curso"[7] no sentido da perspectiva de "pensar globalmente e agir localmente". Contudo, apesar de todos os esforços, o caminho para um enfrentamento efetivo da emergência climática ainda parece longo, porque depende de muitos fatores e atores. Uma questão chave e que continua pouco explorada é saber se a atuação dos municípios na agenda climática é obrigatória ou se não passa de uma mera faculdade de prefeitos e secretários bem intencionados?

Antes de responder esse questionamento, vale relembrar que muitas cidades ao redor do mundo decidiram agir face à ineficácia do Protocolo de Kyoto, assim, diante da ausência de uma resposta concreta no âmbito internacional é que surgiram muitas respostas locais[8]. Nesse período, a atuação das cidades na agenda climática não possuía qualquer previsão, de modo que nessa fase da governança climática é correto afirmar que não existia uma obrigatoriedade de ação. Nesse contexto, se desenvolvem as redes de cidades, como a Iclei e a C40 Cities, duas redes globais e com ampla atuação nos municípios brasileiros, desde o final da década de 90[9]. No Brasil, surgiu uma rede própria, a C47, que foi criada pelas capitais brasileiras na Conferência Rio+20, em 2012[10]. As redes de cidades são verdadeiras orquestradoras, pois buscam engajar cidades e influenciar comportamentos em prol da emergência climática, mas fazem isso por meio de uma governança suave, sem vínculos fortes de obrigação, até porque não compõem o aparato estatal[11].

Contudo, a partir do Acordo de Paris, aprovado em 2015, ocorre uma reviravolta na governança climática, deixando de lado o foco centralizador nas negociações internacionais para uma abordagem policêntrica, de modo a reconhecer a importância da atuação de governos subnacionais, de empresas, de cidadãos, aliados, é claro, com as ações internacionais e nacionais[12]. Essa mudança de paradigma aconteceu pela instrumentalização do sistema "promessa e revisão" (em inglês, pledge and review), em que o âmbito internacional assume a responsabilidade da "revisão", enquanto o âmbito nacional fica responsável pela "promessa"[13].

Assim, o Acordo de Paris estimulou a atuação dos municípios brasileiros na agenda climática, passando de uma possibilidade para uma atuação mais concreta e colaborativa. A despeito disso, a Política Nacional de Mudança do Clima, instituída pela Lei n. 12.187/2009, já contava com uma abordagem policêntrica, como se observa nos artigos 3º, V e 5º, V, que destacam que a execução da política climática nacional deve ser executada com a colaboração dos municípios brasileiros[14], o que se dá também em razão da estrutura federativa do Estado brasileiro. Além, é claro, de a própria Constituição de 1988, no seu artigo 23, prever uma competência administrativa comum entre os entes federativos em matéria ambiental.

A abordagem policêntrica da governança climática é essencial até mesmo para compreender qual o papel dos Municípios no enfrentamento da emergência climática. Não se pode cometer o erro de acreditar que os municípios podem resolver todos os problemas, ou, o que é pior ainda, de achar que os Municípios são os principais causadores do problema e que por isso precisam ter uma atuação maior[15]. A política climática municipal não será efetiva se não considerar seus próprios limites, o que fica nítido quando se observa que tanto a União, como o Estado podem agravar as causas e as consequências da emergência climática no âmbito municipal, bem como as interações dentro de regiões metropolitanas.

Portanto, a atuação dos municípios brasileiros frente à emergência climática não é uma mera faculdade, mas sim uma obrigação jurídica e ética, haja vista o interesse das gerações presentes e futuras. Nessa esteira, cada município deve contribuir para o cumprimento das metas firmadas no âmbito internacional. Por isso, o início dos trabalhos do Plano de Ação Climática de João Pessoa se mostra completamente oportuno, já que a cidade quer estabelecer e perseguir metas concretas de mitigação e de adaptação, exemplo que deve ser seguido pelos demais Municípios. Afinal de contas, é pela proximidade com o cidadão que as políticas públicas municipais tendem a alcançar uma maior capilaridade, e, por conseguinte, uma maior efetividade.