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Brasduto (BNDES do gás?) mitiga custeio adicional da saúde e educação

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O destino dos recursos do Fundo Social do Pré-Sal — criado na forma dos artigos 46 a 60 da Lei 12.351/2010 — está em franca e ampla disputa. Como uma receita patrimonial projetada para alcançar cifras multibilionárias, fixar o horizonte da sua aplicação — em tempos de escassez fiscal tão acentuada — revela-se literalmente como eixo de identificação de prioridades estruturais para os próximos anos da agenda governamental brasileira.

Segundo o Relatório Resumido de Execução Orçamentária (RREO) da União, relativo ao 6º bimestre de 2018[1], houve incremento de aproximadamente R$ 20,145 bilhões na receita patrimonial decorrente da exploração de recursos naturais, dentre os quais sobrelevam os royalties e as participações especiais do pré-sal. No ano passado, tal espécie de receita corrente foi a que mais viu sua estimativa de arrecadação crescer ao longo do exercício: a projeção inicial era de R$ 57,067 bilhões e a receita realizada até 31/12/2018 foi de R$ 77,213 bilhões.

Resguardada a necessária cautela na estimativa da receita, a análise dessa superação proporcional de 35% na receita decorrente da exploração de recursos naturais revela que a promessa da arrecadação do pré-sal começa, de fato, a se concretizar nas contas do governo federal. O excedente de 2018 justificou a requantificação empreendida na estimativa da arrecadação para a mesma espécie de receita para 2019: R$ 85,442 bilhões. Até maio[2] deste ano, já haviam sido arrecadados R$ 29,677 bilhões (em patamar próximo ao estimado) com a exploração de recursos naturais.

Na comparação entre a estimativa de 2018 (R$ 57,067 bilhões) e a estimativa de 2019 (R$ 85,442 bilhões), a expectativa de crescimento dessa espécie de receita patrimonial alcança quase 50% (R$ 28,375 bilhões).

Nesse sentido, vale lembrar que o próprio secretário do Tesouro Nacional tem afirmado, a pretexto de repactuação federativa, que se trata de uma expressiva fonte nova de receitas para os próximos anos, que merece ser repartida com estados e municípios. Segundo noticiado pelo jornal Valor Econômico:

O secretário do Tesouro Nacional, Mansueto Almeida, avalia que Estados e municípios passarão a ter acesso a um fundo que receberá nos próximos anos uma quantidade "absurda" de recursos advindos dos royalties de campos de petróleo do pré-sal.
Trata-se do chamado Fundo Social, que durante o governo da então presidente Dilma Rousseff (PT) era anunciado como um fundo que seria usado para reforçar investimentos em educação no país.
Ao Valor, o secretário afirmou que o governo está para enviar ao Congresso um projeto que pretende alterar a legislação, permitindo que o fundo passe a ser partilhado com Estados e municípios. "Vai ser encaminhado nesse período, junto com a [tramitação da] Reforma da Previdência", afirmou Almeida, que participou em Belo Horizonte de um encontro sobre os desafios fiscais dos Estados.
Até, agora, segundo ele, esse fundo social recebeu R$ 24 bilhões. "Só que a Petrobras não estava extraindo [muito] petróleo, estava construindo infraestrutura. Agora vai começar a extração de petróleo. Essa área vai produzir muito ao longo dos próximos 35 anos e o dinheiro que vai entrar nesse fundo agora vai ser uma coisa absurda", disse.

A pressão de estados e municípios[3] revela apenas uma dimensão da complexa equação distributiva do destino constitucionalmente adequado do pré-sal, para cujo debate já foram mobilizados alguns projetos de lei, proposta de emenda constitucional (PEC 39/2019[4]) e até mesmo ação direta de inconstitucionalidade (ADI 5.595, como já debatemos aqui).

Diante de tal pujança arrecadatória em meio à escassez fiscal circundante, o que não faltam são conflitos acerca de qual o melhor destino dos recursos do pré-sal. Atualmente, sua finalidade foi fixada pelos artigos 46 a 48 da Lei 12.351/2010, conjugadamente com a Lei 12.858/2013, que prevê a seguinte destinação:

Art. 2º Para fins de cumprimento da meta prevista no inciso VI do caput do art. 214 e no art. 196 da Constituição Federal, serão destinados exclusivamente para a educação pública, com prioridade para a educação básica, e para a saúde, na forma do regulamento, os seguintes recursos:
I - as receitas dos órgãos da administração direta da União provenientes dos royalties e da participação especial decorrentes de áreas cuja declaração de comercialidade tenha ocorrido a partir de 3 de dezembro de 2012, relativas a contratos celebrados sob os regimes de concessão, de cessão onerosa e de partilha de produção, de que tratam respectivamente as Leis nºs 9.478, de 6 de agosto de 1997, 12.276, de 30 de junho de 2010e 12.351, de 22 de dezembro de 2010, quando a lavra ocorrer na plataforma continental, no mar territorial ou na zona econômica exclusiva;
II - as receitas dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios provenientes dos royalties e da participação especial, relativas a contratos celebrados a partir de 3 de dezembro de 2012, sob os regimes de concessão, de cessão onerosa e de partilha de produção, de que tratam respectivamente as Leis nºs 9.478, de 6 de agosto de 1997, 12.276, de 30 de junho de 2010, e 12.351, de 22 de dezembro de 2010, quando a lavra ocorrer na plataforma continental, no mar territorial ou na zona econômica exclusiva;
III - 50% (cinquenta por cento) dos recursos recebidos pelo Fundo Social de que trata o art. 47 da Lei nº 12.351, de 22 de dezembro de 2010, até que sejam cumpridas as metas estabelecidas no Plano Nacional de Educação; e
IV - as receitas da União decorrentes de acordos de individualização da produção de que trata o
art. 36 da Lei nº 12.351, de 22 de dezembro de 2010.

§ 1º As receitas de que trata o inciso I serão distribuídas de forma prioritária aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios que determinarem a aplicação da respectiva parcela de receitas de royalties e de participação especial com a mesma destinação exclusiva.
§ 2º A Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis - ANP tornará público, mensalmente, o mapa das áreas sujeitas à individualização da produção de que trata o inciso IV do caput, bem como a estimativa de cada percentual do petróleo e do gás natural localizados em área da União.
§ 3º União, Estados, Distrito Federal e Municípios aplicarão os recursos previstos nos incisos I e II deste artigo no montante de 75% (setenta e cinco por cento) na área de educação e de 25% (vinte e cinco por cento) na área de saúde.

Antes, contudo, que o dinheiro chegasse, de fato, ao custeio adicional da saúde e educação públicas, na forma do debatido em 2010 e 2013, muitos mercadores de ilusões se apresentam, agora em 2019 (portanto, às vésperas do início da suposta explosão arrecadatória), para buscar desviar parte dos recursos em prol do mercado do gás canalizado, a pretexto de seu fomento por meio de crédito subsidiado.

A ironia é que os recursos do Fundo Social do Pré-Sal deveriam destinar-se — primordialmente — ao cumprimento tempestivo das metas e estratégias do Plano Nacional de Educação, o qual chega à metade da sua vigência praticamente descumprido[5] em quase toda a sua essência. A falta de regulamentação das estratégias 7.21 e 20.6 a 20.8 (que tratam do custo-aluno qualidade inicial e do custo-aluno qualidade) é sinal do descasamento entre fonte de recursos e necessidade de realização federativamente coordenada de despesas na educação básica.

No âmbito do Sistema Único de Saúde, semelhante impasse de degradação fiscal se verifica, como bem explorado por estudo publicado no dia 11 no prestigioso periódico The Lancet (disponível aqui).

Não obstante o descalabro estrutural nas políticas públicas de saúde e educação e o próprio perecimento fiscal do PNE e do SUS, o Plenário da Câmara dos Deputados aprovou, no dia 26 de junho[6], o Projeto de Lei 10.985/2018 (oriundo do Senado como PLS 209/2015), onde foi inserida a seguinte alteração ao artigo 46 da Lei 12.351/2010:

Art. 46. A receita advinda da comercialização referida no art. 45 desta Lei terá a seguinte destinação:
I – 30% (trinta por cento) ao Fundo Social, de que tratam os arts. 47 a 60 desta Lei;
II – 20% (vinte por cento) ao Fundo de Expansão dos Gasodutos de Transporte e de Escoamento da Produção (Brasduto);
III – 20% (vinte por cento) à União, destinados à educação e à saúde, nos termos do art. 2º da Lei nº 12.858, de 9 de setembro de 2013; e
IV – 30% (trinta por cento) ao Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal e ao Fundo de Participação dos Municípios, conforme critérios de distribuição estabelecidos no art. 159 da Constituição Federal, destinados à educação e à saúde, nos termos do art. 2º da Lei 12.858, de 9 de setembro de 2013.‟(NR)

Tal iniciativa parece reviver o modelo de atuação expansionista do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), por meio do Fundo de Expansão dos Gasodutos de Transporte e de Escoamento da Produção (Brasduto). O risco é que sejam fomentados, mais uma vez, piratas[7] — típicos do nosso capitalismo de compadrio[8] — com temerárias[9] pretensões de garantia da lucratividade privada por meio do emprego de escassos recursos públicos.

A esse respeito, deveras oportuna e contundente a análise de Paulo César Ribeiro Lima, para quem os riscos da criação do Brasduto suplantam seus supostos benefícios em diferentes aspectos operacionais e financeiros:

Como 50% dos recursos recebidos pelo Fundo Social são destinados às áreas de educação e saúde, nos termos do inciso III do art. 2º da Lei nº 12.858, de 9 de setembro de 2013, metade das receitas da comercialização do petróleo e do gás natural da União eram destinadas a essas áreas a partir do Fundo Social.
Assim sendo, no curto prazo, o Substitutivo ao PLS n° 209, de 2015, reduz as receitas da comercialização do petróleo e do gás natural da União destinadas às áreas de educação e saúde de 50% para 25% dessas receitas.
As instalações gerarão receitas para os empreendedores privados ou estatais, que cobrarão pelos serviços de transporte, regaseificação ou processamento. Os recursos do BRASDUTO serão utilizados para despesas de implantação, manutenção, operação e administração da totalidade da capacidade do gasoduto de escoamento da produção e das instalações de processamento de gás natural dó Pré-Sal e das instalações de regaseificação, e para implantação, operação e administração da capacidade de gasodutos de transporte até que haja superávit entre todas as despesas e as receitas, pela empresa transportadora, regaseificadora ou processadora do gás natural. Alcançado o superávit, o saldo apurado nessa cobrança deverá ser, até o término da outorga das instalações, inteiramente reembolsado ao Fundo Social.
Considera-se inadequado que recursos públicos, como os do BRASDUTO, sejam utilizados para custear despesas de operação, manutenção e administração de empresas de transporte, regaseificação e processamento de gás natural.
Além disso, os recursos do BRASDUTO deveriam ser reembolsados ao Fundo Social assim que as instalações entrassem em operação, em vez de serem reembolsados somente após alcançado o superávit, cujo prazo para ser atingido é incerto.
O Substitutivo ao PLC nº 209, de 2015, também deveria estabelecer os critérios de atualização monetária e taxa de juros a serem pagos pelos empreendedores.
Outra deficiência do PLC nº 209, de 2015, é estabelecer como garantia dos recursos do BRASDUTO apenas o ativo que foi construído, uma vez que esses recursos também “financiarão” despesas de operação, manutenção e administração.
É importante registrar que o “financiamento” da expansão de sistemas de gás natural com recursos públicos, como os do BRASDUTO, deveria ser realizado por meio de instituições financeiras de investimento como, por exemplo, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES.
Com relação à destinação de parcela do excedente em óleo para Estados e Municípios, ela pode ser considerada uma boa medida, pois em razão da promulgação da Lei nº Lei 13.586, de 28 de dezembro de 2017, decorrente da conversão da Medida Provisória nº 795, esses entes perdem arrecadação de Imposto sobre a Renda da Pessoa Jurídica – IRPJ.
Com a licitação dos 15 bilhões de barris excedentes aos 5 bilhões de barris da cessão onerosa, Estados e Municípios podem perder R$ 77 bilhões com as deduções relativas a royalties e bônus de assinatura. Só com a dedução desse bônus, estimado em R$ 100 bilhões, que poderá ser pago em 2019, Estados e Municípios perderiam R$ 11,5 bilhões.

Todo o contexto acima evidencia o quanto são frágeis as bases em que se sustenta o processo de fixação de prioridades alocativas na sociedade brasileira. Antes que fossem alcançados os objetivos fixados há quase dez anos para o regime jurídico das receitas do pré-sal, já se está a rever sua distribuição de forma temerária e francamente contrária ao princípio da máxima eficácia dos direitos fundamentais.

A pergunta que fica, quanto à gestão prospectiva da aplicação das receitas oriundas desse nosso patrimônio coletivo (na forma do artigo 20 da Constituição), é sobre sua destinação legítima.

Precisamos nos ocupar em definir não só como será feita a aplicação ordinária dos recursos orçamentários, como também é imperativo que saibamos o percurso daquilo que está por vir na fronteira arrecadatória do pré-sal. Afinal, a qualidade do futuro depende das escolhas que a sociedade toma agora, em consonância com o que ela havia maturado e deliberado nas décadas passadas, a começar pela prioridade nuclear do financiamento dos direitos à saúde e à educação.


[1] Disponível em http://www.tesouro.fazenda.gov.br/documents/10180/352657/RREOdez2018.pdf.
[2] Como se pode ler em http://www.tesouro.fazenda.gov.br/documents/10180/352657/RREOmai2019.pdf.
[3] Algo posto em debate também pelo Ministério da Economia, como se pode ler em https://oglobo.globo.com/economia/guedes-promete-destinar-pelo-menos-70-de-fundo-do-pre-sal-para-estados-municipios-23549250.
[4] Cujo inteiro teor está disponível em https://legis.senado.leg.br/sdleg-getter/documento?dm=7936844&ts=1560538285108&disposition=inline.
[5] Como se pode ler em https://educacaointegral.org.br/reportagens/plano-nacional-de-educacao-metas-nao-serao-cumpridas, http://www.deolhonosplanos.org.br/pne-5-anos e https://g1.globo.com/educacao/noticia/plano-nacional-de-educacao-tem-uma-meta-alcancada-em-20-e-risco-de-estagnacao-e-descumprimento-diz-relatorio.ghtml.
[6] Como se pode ler em https://www2.camara.leg.br/camaranoticias/noticias/ECONOMIA/579004-CAMARA-APROVA-DESTINACAO-DE-RECURSOS-DO-PRE-SAL-PARA-FINANCIAR-GASODUTOS.html.
[7] Oportuno lembrar que, em seu primeiro discurso (disponível em https://static.poder360.com.br/2019/01/Discurso-Paulo-Guedes-1.pdf) como ministro da Economia, Paulo Guedes assim resumira o contexto fiscal brasileiro: “A máquina do governo virou uma gigantesca engrenagem de transferências perversas de renda em todas as suas dimensões. O setor de bancos públicos tem campeão nacional, pegou empréstimo e não a pequena e média. Não foi por microcrédito que os bancos públicos se perderam. Eles se perderam nos grandes programas onde piratas privados, burocratas corruptos e criaturas do pântano político se associaram contra o povo brasileiro”.

[8] Como pertinentemente suscitado em https://economia.estadao.com.br/noticias/geral,capitalismo-de-compadrio-imp-,876612.
[9] Algumas críticas podem ser lidas em https://www.gazetadopovo.com.br/vozes/guido-orgis/conheca-o-brasduto-a-nova-jabuticaba-criada-pelo-congresso e https://www2.camara.leg.br/camaranoticias/noticias/ECONOMIA/578989-USO-DO-DINHEIRO-DO-PRE-SAL-PARA-CONSTRUCAO-DE-GASODUTOS-DIVIDE-OPINIOES-ENTRE-DEPUTADOS.html.

 é procuradora do Ministério Público de Contas do Estado de São Paulo, pós-doutora em Administração pela Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas da Fundação Getulio Vargas (FGV/RJ) e doutora em Direito Administrativo pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG).

Revista Consultor Jurídico, 23 de julho de 2019, 8h00

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