STF dirá se ADPF serve para declarar constitucional norma revogada
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22 de agosto de 2006, 10h51
A Consif — Confederação Nacional do Sistema Financeiro levou ao Supremo Tribunal Federal a discussão sobre o cabimento de Argüição de Descumprimento de Preceito Fundamental para declarar a constitucionalidade de normas já revogadas ou de eficácia exaurida. A questão suscitada deverá ser apreciada pelos ministros para delinear o alcance da ADPF.
A ação pretende sanar o vazio deixado pela Ação Direta de Inconstitucionalidade, que só pode ser proposta contra lei em vigor. A Consif alega que o Supremo já sinalizou que o mesmo vale para a Ação Declaratória de Constitucionalidade. Para isto, cita decisão do ministro Celso de Mello, que considerou a ADC 8 prejudicada porque a norma questionada na ação já havia sido revogada.
A discussão sobre o meio adequado para tratar da constitucionalidade de dispositivos que já não estão mais em vigor foi levantada pela Consif ao pedir solução para controvérsia sobre dispositivo criado na época do Plano Real. O artigo 38 da Lei 8.890/94 fixou a base para o cálculo dos índices de correção monetária no mês anterior à efetiva implementação do Plano Real e para o mês seguinte, já com a moeda nova.
A Confederação alega que há necessidade de o Supremo se manifestar já que existem três correntes diversas nos tribunais brasileiros: duas que consideram o dispositivo constitucional e uma que considera inconstitucional. Pede, portanto, que o Supremo declare a constitucionalidade da norma para sanar as controvérsias.
O relator, ministro Sepúlveda Pertence, concedeu, nesta segunda-feira (21/8), liminar para suspender todos os processos que tramitam no Judiciário brasileiro questionando a validade da norma até que o mérito da ação seja analisado pelo STF. Ele reconheceu a necessidade de a Corte delinear os alcances da Argüição de Descumprimento de Preceito Fundamental e da Ação Declaratória de Constitucionalidade.
Leia a íntegra da decisão
MED. CAUT. EM ARGÜIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL 77-7 DISTRITO FEDERAL
RELATOR: MIN. SEPÚLVEDA PERTENCE
ARGÜENTE(S): CONFEDERAÇÃO NACIONAL DO SISTEMA FINANCEIRO — CONSIF
ADVOGADO(A/S): ARNOLDO WALD E OUTRO(A/S)
INTERESSADO(A/S): MULTIPLIC LTDA.
ADVOGADO(A/S): JOSÉ ROBERTO DE ALBUQUERQUE SAMPAIO E OUTROS
INTERESSADO(A/S): FEDERAÇÃO BRASILEIRA DE BANCOS — FEBRABAN
ADVOGADO(A/S): LUIZ CARLOS STURZENEGGER E OUTROS
DECISÃO: A ADPF visa, em suma, à declaração de constitucionalidade da regra transitória do art. 38, da L. 8.890/94 – que instituiu o Plano Real — e tem este teor:
“Art. 38. O cálculo dos índices de correção monetária, no mês em que se verificar a emissão do Real de que trata o art. 3º desta lei, bem como no mês subseqüente, tomará por base preços em Real, o equivalente em URV dos preços em cruzeiros reais, e os preços nominados ou convertidos em URV dos meses imediatamente anteriores, segundo critérios estabelecidos em lei.
Parágrafo Único. Observado o disposto no parágrafo único do art. 7º, é nula de pleno direito e não surtirá nenhum efeito a aplicação de índice, para fins de correção monetária, calculado de forma diferente da estabelecida no caput deste artigo.”
02. O memorial da requerente, a CONSIF – confederação sindical -, sintetiza com precisão os fundamentos da pretensão declaratória de constitucionalidade de norma, assim como da opção, não obstante, pela via da ADPF
“I. SOBRE O PLANO REAL E O ARTIGO 38 DA LEI Nº 8.880/94
1. Na conformação do Plano Real, houve a necessidade de oferecer tratamento legislativo para um possível problema comumente advindo de um fenômeno recorrente em mudança de padrões monetários, a saber, a conjunção da defasagem dos índices de correção com uma brusca desaceleração da inflação na ocasião da mudança do regime, conjunção essa que resultaria em uma superestimativa da reposição do valor da moeda e, de conseguinte, em desequilíbrio das obrigações.
2. Em função da defasagem dos índices de preços, a inflação do mês de julho de 1994 – mês da entrada em vigor do Real e da supressão do Cruzeiro Real – seria representada por um índice de preço obtido mediante (i) coleta realizada durante parte do mês de junho de 1994, em que a moeda de curso forçado no país era o Cruzeiro Real, e parte do mês de julho, em que o Cruzeiro Real não mais existia, substituído que fora pelo Real; e (ii) contraste com o índice de preços do mês de junho.
3. A necessidade de dispensar tratamento legislativo para o cálculo dos índices do mês de julho decorria de dois fatores: (i) haveria coleta de preços em Cruzeiros Reais e em Reais, o que exigiria a adoção de uma fórmula para calcular, em uma única moeda, a média dos preços do período; e (ii) a coleta de preços para cálculo do índice do mês julho alcançaria a variação de preços experimentada em parte do mês de junho de 1994, de modo que, se não houvesse solução legislativa, a significativa inflação daquele período do mês de junho, em que vigorava a moeda antiga, contaminaria o índice do mês de julho, em que os preços, após a conversão da moeda, permaneceram constantes, sem que houvesse inflação.
4. Para solucionar a questão do risco de desequilíbrio oferecido pela conjugação da defasagem de índices com a queda da inflação provocada pela mudança de padrão monetário, a Unidade Real de Valor – URV – foi decisiva. A Medida Provisória nº 434/94 trouxe, em seu artigo 36, uma regra a ser observada no cálculo dos índices representativos da inflação experimentada nos dois primeiros meses de vigência do Real: julho e agosto de 1994. Inicialmente encartada no artigo 36 da Medida Provisória nº 434/94, aquela regra passou a constar, de forma definitiva, do artigo 38 da Lei nº 8.880/94, vazado nos seguintes termos:
“Art. 38. O cálculo dos índices de correção monetária, no mês em que se verificar a emissão do Real de que trata o art. 3º desta lei, bem como no mês subseqüente, tomará por base preços em Real, o equivalente em URV dos preços em cruzeiros reais, e os preços nominados ou convertidos em URV dos meses imediatamente anteriores, segundo critérios estabelecidos em lei.
Parágrafo Único. Observado o disposto no parágrafo único do art. 7º, é nula de pleno direito e não surtirá nenhum efeito a aplicação de índice, para fins de correção monetária, calculado de forma diferente da estabelecida no caput deste artigo.”
5. É de se notar que o artigo 38 da Lei nº 8.880/94 determinou que, no cálculo dos índices referentes ao mês de emissão do Real e ao mês imediatamente posterior, fosse tomada uma única unidade de conta, qual seja, o Real, que, antes de sua emissão, era denominado URV. Com efeito, no artigo 38 da Lei nº 8.880/94 está plasmada uma regra que, embora tivesse como destinatárias as instituições de pesquisa especializadas em cálculo de índice de preços, não alterava a metodologia de cálculo, tampouco alterava os índices fixados em contratos ou interferia nos preços, mas apenas determinava que, no cálculo dos índices, fosse observada uma única unidade de conta.
II. DA CONTROVÉRSIA EM TORNO DA CONSTITUCIONALIDADE DO ARTIGO 38 DA LEI Nº 8.880/94
6. Em torno da questão de saber sobre a constitucionalidade do artigo 38 da Lei nº 8.880/94, instalou-se controvérsia nos tribunais do país, marcada pela formação de 3 (três) tendências interpretativas, 2 (duas) no sentido da constitucionalidade e 1 (uma) no sentido da inconstitucionalidade, cada qual seguida por inúmeras decisões judiciais. A tendência conducente à inconstitucionalidade, tem sido revelada a partir da recusa da aplicação daquele artigo 38, sem que se declare expressamente a sua inconstitucionalidade, mas sob o argumento de que sua aplicação ofenderia a norma que assegura proteção ao direito adquirido e ao ato jurídico perfeito.
7. Uma das tendências conducentes à constitucionalidade tem fundamento no raciocínio de que aquele artigo 38, por ser norma de ordem pública, poderia ser aplicado de imediato sem ofensa ao direito adquirido ou ao ato jurídico perfeito. A outra proposta conducente à constitucionalidade alcança, a partir da premissa de que não há direito adquirido a regime jurídico, a conclusão de que as normas que fixam padrão monetário e estabelecem critérios para a conversão de moeda não ofendem a garantia que assegura a proteção ao direito adquirido e ao ato jurídico perfeito.
8. Com o escopo solver relevante controvérsia constitucional instalada em torno do artigo 38 da Lei nº 8.880/94, bem como estancar a lesão que se tem verificado ao artigo 5º, caput e inciso XXXVI, da Constituição Federal quando em jogo a discussão sobre a constitucionalidade do referido artigo 38, a CONSIF propôs argüição de descumprimento de preceito fundamental.
III – CABIMENTO DA ARGÜIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL NA ESPÉCIE
9. A conclusão pelo cabimento da argüição de descumprimento de preceito fundamental na espécie é alcançada à vista da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, o qual há muito pacificou o entendimento de que não cabe ação direta de inconstitucionalidade contra lei revogada ou de eficácia exaurida. Apesar do reduzido número de decisões em sede de ação declaratória de constitucionalidade, é seguro afirmar que o Supremo Tribunal Federal, considerando a similitude entre a ação declaratória de constitucionalidade e a ação direta de inconstitucionalidade, estenderá, para a ação declaratória, o entendimento aplicável em sede de ação direta, qual seja, o do seu não cabimento quando em jogo norma revogada ou de eficácia exaurida. Indicativa dessa extensão é a decisão tomada pelo Ministro Celso de Mello na ADC nº 8, decisão essa mediante a qual aquela ação foi julgada prejudicada pela circunstância de a norma dela objeto ter sido revogada.
10. Com efeito, a apreensão da orientação jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal conduz à conclusão de que não seria cabível ação declaratória de constitucionalidade cujo objeto fosse o artigo 38 da Lei nº 8.880/94. Isso porque o referido artigo de lei, por determinar a unidade de conta – a referência – a ser observada nos cálculos dos índices de preços dos meses de julho e agosto de 1994, cálculos esses ultimados no final do mês de agosto, teve sua eficácia exaurida no final de agosto de 1994.
11. Afigura-se indisputável que o único instrumento de controle concentrado passível de ser manejado em face do artigo 38 é a argüição de descumprimento de preceito fundamental. Nesse sentido, cumpre destacar que o Supremo Tribunal Federal, no tocante à cláusula de subsidiariedade instalada no artigo 4º, § 1º, da Lei nº 9.882/99, tem seguido a orientação segundo a qual “o juízo de subisidiariedade há de ter em vista, especialmente, os demais processos objetivos já consolidados no sistema constitucional.”
03. Acerca da questão de mérito, invocam-se decisões do Supremo Tribunal sobre temas similares de direito intertemporal – no sentido da aplicabilidade imediata, sem afronta à garantia constitucional do direito adquirido e do ato jurídico prefeito – de dispositivos legais de transição, quando da alteração do padrão monetário (v.g., RE 141.190, Pl, 14.09.05, Ilmar; RE 281.188, 08.10.02, Pertence).
04. Prestaram informações o Senhor Presidente da República (f. 484) e o Senado Federal (f. 516).
05. Admiti a intervenção como amici curiae da Multiplic Ltda (f. 916) – ré de ação rescisória contra decisão que declarou a inconstitucionalidade do preceito – e da Federação Brasileira de Bancos (f. 922) – que se manifestaram, a primeira, pela inadmissibilidade e a improcedência da ADPF, alicerçada em doutos pareceres que ofereceram, e a Febraban, pela sua procedência.
06. À vista das informações da Presidência da República, manifestou-se a CONSIF, requerente, para insistir em que o caso seria mesmo de ADPF – dada a exaustão da eficácia da norma transitória discutida e não, de ADC -, mas também para recordar que a petição inicial já aventara o pedido alternativo de recebimento de argüição como ação declaratória de constitucionalidade (f. 12).
07. Petição da CONSIF, requerente, protocolizada nos últimos dias, insta que se decida com urgência do pedido liminar, à vista da pendência de “demandas que dizem respeito exatamente à validade do art. 38 da Lei nº 8.880, de 1994, estão atingindo a fase executiva direcionada à satisfação de supostos direitos que resultariam da inobservância do seu regime, sob o entendimento de que ele seria incompatível com a Constituição”.
08. Decido.
09. São patentes a relevância jurídica e econômico-financeira da controvérsia, acerca da validez, ou não, da regra legal de transição questionada, assim como a existência, a propósito, de decisões jurisdicionais divergentes, algumas das quais já em processo de execução, outras, pendentes de julgamento de ações rescisórias.
10. A seriedade da questão de mérito é inequívoca, sobretudo na medida em que envolvem pendências judiciais vultosas, não apenas entre agentes econômicos privados, mas também o Tesouro Nacional.
11. Assim, da decisão dela pode resultar contra o surgimento – dos armários até aqui aparentemente tranqüilos do Plano Real — de um novo “esqueleto” de dimensões imprevisíveis.
12. Tudo isso está a aconselhar o pronunciamento, em processo objetivo, do Supremo Tribunal – “guarda da Constituição” -, com eficácia erga omnes e efeito vinculante, num sentido ou no outro.
13. Certo, à questão de mérito se anteporia logicamente a solução da via processual adequada: o da enigmática ADPF – argüição de descumprimento de preceito fundamental – ou da ADC – ação declaratória de constitucionalidade.
14. O alcance da controvérsia a respeito – travada com brilho nos autos – reduz-se, porém, com a circunstância de datar o ajuizamento da petição inicial de 24.07.05, quando, vigente a EC 41/04, já se ampliara a todos os legitimados para a ADIn – incluídas as confederações sindicais, como a requerente -, o poder para a propositura seja da ADPF, seja da ADC, e de que, na mesma petição, se requeira o eventual recebimento como ADC da ADPF proposta.
15. Os dados de fato – que os autos documentam – evidenciam, por sua vez, a urgência do provimento cautelar requerido, quando é notório o congestionamento da pauta do plenário do Tribunal.
16. Esse o quadro, defiro, em termos, ad referendum do Plenário, o pedido cautelar – conforme o art. 5º, § 3º, da L. 9.882/99 (ADPF) e o art. 21 da L. 9.868/99 – para determinar a suspensão dos processos em curso nos quais se questione a constitucionalidade ou não do art. 38 da L. 8.890/94.
17. Publique-se, com urgência, no Diário da Justiça e no Diário Oficial da União, possibilitando-se às partes interessadas obter de imediato mandado de suspensão dos feitos compreendidos nesta decisão.
Brasília, 21 de agosto de 2006.
Ministro SEPÚLVEDA PERTENCE — Relator
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