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Do Leme ao Recreio

Juíza proíbe construção de quiosques em praias do Rio

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Na doutrina, sobreleva a lição de José dos Santos Carvalho Filho:

“Terrenos de Marinha são as áreas que, banhadas pelas águas do mar ou dos rios navegáveis, em sua foz, se estendem à distância de 33 metros para a área terrestre, contados da linha do preamar médio de 1831.

Os terrenos de marinha pertencem à União por expresso mandamento constitucional (art. 20, VII, CF), justificando-se o domínio federal em virtude da necessidade de defesa e de segurança nacional.

Os Terrenos acrescidos também pertencem à União Federal, mencionados que estão no já citado art. 20, VII, da CF. ”

(JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO, in Manual de Direito Administrativo, 13º ed., Rio de Janeiro, Editora Lúmen Júris, 2005, p. 894/896)

Verifica-se, ainda, que os quiosques ficam localizados nas praias do Rio, que também são consideradas bens da União Federal (art. 20, IV da CF).

O conceito de praia está positivado no art. 10 da Lei n.º 7.661/88, verbis:

“Art. 10 - As praias são bens públicos de uso comum do povo, sendo assegurado, sempre, livre e franco acesso a elas e ao mar, em qualquer direção e sentido, ressalvados os trechos considerados de interesse de segurança nacional ou incluídos em áreas protegidas por legislação específica.

§ 1º. Não será permitida a urbanização ou qualquer forma de utilização do solo na Zona Costeira que impeça ou dificulte o acesso assegurado no caput deste artigo.

§ 2º. A regulamentação desta lei determinará as características e as modalidades de acesso que garantam o uso público das praias e do mar.

3º. Entende-se por praia a área coberta e descoberta periodicamente pelas águas, acrescida da faixa subseqüente de material detrítico, tal como areias, cascalhos, seixos e pedregulhos, até o limite onde se inicie a vegetação natural, ou, em sua ausência, onde comece um outro ecossistema.”

Tendo em vista que a área de construção da obra impugnada é considerada área de praia, nos termos do art. 10 da Lei n.º 7.661/88, referente ao Gerenciamento Costeiro, exige-se a realização de prévio Estudo de Impacto Ambiental (EIA), a ser submetido ao crivo do órgão ambiental federal, no caso, o IBAMA, sendo também necessário o respectivo licenciamento ambiental para ser implementado, nos termos do art. 225 da CF/88 e da legislação infraconstitucional ambiental.

Conforme bem ressaltou o ilustre procurador federal do IBAMA, no parecer n.º 488/97, anexado às fls. 629/634, a Constituição Federal, ao incluir no § 4º do art. 225, a Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira como patrimônio nacional, teve como finalidade específica conservar e proteger o meio-ambiente, impondo-se condições quanto ao seu uso, bem como dos seus recursos naturais.

A matéria em questão é tão relevante que a Constituição Federal dedica capítulo inteiro ao meio ambiente, estabelecendo que incumbe ao Poder Público o dever de preservá-lo, de diversas formas.

A Lei n.º 9636/98 dispõe que incumbe ao Poder Executivo identificar, demarcar, cadastrar, registrar, fiscalizar, regularizar as ocupações e promover a utilização ordenada dos bens imóveis de domínio da União, podendo, para tanto, firmar convênios com os Estados e Municípios em cujos territórios se localizem.

Da leitura dos autos, restou demonstrado que não existe convênio da União Federal com o Município do Rio de Janeiro para utilização da área objeto do Contrato n.º 417/99, referente à Licitação n.º CN- 01/99, da Secretaria Municipal da Fazenda.

Nos termos do art. 18 da referida lei:

“Art. 18 - A critério do Poder Executivo poderão ser cedidos, gratuitamente ou em condições especiais, sob qualquer dos regimes previstos no Decreto-Lei no 9.760, de 1946 , imóveis da União a: Decreto nº 3.725, de 10.1.2001 https://www.presidencia.gov.br/ccivil_03/decreto/2001/D3725.htm

I - Estados, Municípios e entidades, sem fins lucrativos, de caráter educacional, cultural ou de assistência social;

II - pessoas físicas ou jurídicas, em se tratando de interesse público ou social ou de aproveitamento econômico de interesse nacional, que mereça tal favor.

§ 1o A cessão de que trata este artigo poderá ser realizada, ainda, sob o regime de concessão de direito real de uso resolúvel, previsto no art. 7o do Decreto-Lei no 271, de 28 de fevereiro de 1967.

§ 2o O espaço aéreo sobre bens públicos, o espaço físico em águas públicas, as áreas de álveo de lagos, rios e quaisquer correntes d’água, de vazantes, da plataforma continental e de outros bens de domínio da União, insusceptíveis de transferência de direitos reais a terceiros, poderão ser objeto de cessão de uso, nos termos deste artigo, observadas as prescrições legais vigentes.

§ 3o A cessão será autorizada em ato do Presidente da República e se formalizará mediante termo ou contrato, do qual constarão expressamente as condições estabelecidas, entre as quais a finalidade da sua realização e o prazo para seu cumprimento, e tornar-se-á nula, independentemente de ato especial, se ao imóvel, no todo ou em parte, vier a ser dada aplicação diversa da prevista no ato autorizativo e conseqüente termo ou contrato.

§ 4o A competência para autorizar a cessão de que trata este artigo poderá ser delegada ao Ministro de Estado da Fazenda, permitida a subdelegação.

§ 5o A cessão, quando destinada à execução de empreendimento de fim lucrativo, será onerosa e, sempre que houver condições de competitividade, deverão ser observados os procedimentos licitatórios previstos em lei.”

Conforme se verifica da análise dos autos, também não houve a cessão de uso do imóvel da União ao Município, conforme estabelece o artigo

supramencionado.

Transcrevo, por oportuno, a lição de José dos Santos Carvalho Filho:

“Cessão de uso é aquela em que o Poder Público consente o uso gratuito de bem público por órgãos da mesma pessoa ou de pessoa diversa, incumbida de desenvolver atividade que, de algum modo, traduza interesse para a coletividade.

A grande diferença entre a cessão de uso e as formas até agora vistas consiste em que o consentimento para a utilização do bem se fundamenta no benefício coletivo decorrente da atividade desempenhada pelo cessionário.

A formalização da cessão de uso se efetiva por instrumento firmado entre os representantes das pessoas cedente e cessionária, normalmente denominado de “termo de cessão” ou “termo de cessão de uso”. (...) Logicamente, é vedado qualquer desvio de finalidade (...)

O fundamento básico da cessão de uso é a colaboração de entre entidades públicas e privadas com o objetivo de atender, global ou parcialmente, a interesses coletivos. É assim que deve ser vista como instrumento de uso de bem público.”

(JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO, in Manual de Direito Administrativo, 13º ed., Rio de Janeiro, Editora Lúmen Júris, 2005, p. 882/883)

O empreendimento impugnado reputa-se, pois, ilegal, ante a constatação, nos autos, da ausência das referidas licenças ambientais e da necessária autorização da Secretaria do Patrimônio da União e/ou Termo de Cessão de Uso de Bem Público para a construção dos quiosques em tela.

Não se pode consentir que tais obras sejam realizadas em desacordo com as normas legais pertinentes ao feito.

Além de ilegal, o ato impugnado, por ofender valores ambientais da comunidade, revela-se igualmente lesivo.

O município do Rio de Janeiro, ao efetuar o procedimento licitatório em tela, deveria dele fazer constar a necessidade de licenciamento ambiental como condição prévia para o início das obras pretendidas, a fim de que os interessados procurassem os meios legais para a sua consecução, junto aos órgãos ambientais competentes, mas não o fez.

A 2ª Ré, por sua vez, não foi cuidadosa no que concerne à proteção do meio ambiente, sendo omissa quanto aos necessários licenciamentos.

Oportuno se torna consignar que 2ª Ré anexou, aos presentes autos, apenas um documento relativo ao pedido de licença protocolado na FEEMA, para proceder a uma exposição do protótipo dos quiosques que seriam construídos.

A partir de então, nenhuma providência foi tomada em relação às questões ambientais, conforme afirmado em réplica pela ilustre procuradora federal do IBAMA no Rio de Janeiro (fls. 662).

Como bem esclareceu a douta Procuradora da República, às fls. 577: “Incumbe, portanto, tanto ao Poder Público Federal, aos Estados e aos Municípios, quanto à comunidade a proteção e tutela dessa área de preservação permanente. Neste sentido, a lição do Professor Paulo Affonso Leme Machado dispõe que:“como aplicação concreta pode extrair-se do texto constitucional que esses bens ambientais interessam não só a própria região onde estão inseridos, mas a toda a nação e que as intervenções nessas áreas necessitam de manifestação dos Poderes Públicos Federais e não somente dos órgãos estaduais e ou regionais.” (grifei)

Feitas essas considerações, impõe-se a anulação do contrato n.º 417/99, e seus efeitos, diante das irregularidades constatadas no seu trâmite e da impossibilidade fática e legal da concretização do referido projeto de construção e substituição do conjunto de quiosques em área de terreno de Marinha (área de praia), considerada de preservação permanente, sem as competentes licenças ambientais e elaboração prévia de Estudo de Impacto Ambiental e do Relatório de Impacto ao Meio Ambiente.

Diante da reconhecida ilegalidade e lesividade, caracterizada pela infração às normas legais mencionadas na fundamentação supra, com o risco de conseqüências patrimoniais para a Administração Pública e para a defesa do meio ambiente, JULGO PROCEDENTE O PEDIDO, ratificando a decisão liminar de fls. 420, na parte que determina a suspensão dos efeitos do Contrato n.º 417/99, decretando-o nulo, bem como seus efeitos, referentes à Licitação n.º CN- 01/99, da Secretaria Municipal da Fazenda.

Condeno os réus ao pagamento de honorários advocatícios, que arbitro, em conformidade com o § 4º do art. 20 do CPC e Súmula n.º 33 do Tribunal Pleno do egrégio TRF da 2ª Região, em R$ 10.000,00 (dez mil reais), pro rata, levando em conta que no pólo passivo está igualmente o Município do Rio de Janeiro, em resguardo ao erário público.

Sentença sujeita ao duplo grau obrigatório de jurisdição.

Comunique-se ao relator do agravo de instrumento n.º 82678 (autuado sob n.º 2001.02.01.030694-8) o teor da presente.

P. R. I

Rio de Janeiro, 28 de julho de 2005.

Maria Alice Paim Lyard

Juíza Federal da 2ª Vara

 é repórter da revista Consultor Jurídico

Revista Consultor Jurídico, 30 de julho de 2005, 10h18

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