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Sociedade que não planeja aceita a má qualidade do gasto público

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Às vésperas da iminente e muito provável aprovação da PEC 55/2016 em 2º turno no Senado, no próximo dia 13, o grande debate ainda não enfrentado é o da qualidade do gasto público.

A imposição linear de um teto fiscal que vede a expansão real das despesas será absolutamente inepta para o alegado fim de conferir maiores eficiência e racionalidade aos gastos públicos, se a população brasileira não tiver a oportunidade consistente de testar a conformidade dos custos e resultados executados em face do que fora planejado em termos de metas físicas e financeiras.

Sem sabermos quais são as prioridades alocativas do Estado no ciclo orçamentário, quanto custa implementá-las e quem por elas paga na correlação de proporcionalidade entre receitas e despesas, continuaremos a ser uma sociedade que reclama por melhores serviços públicos, mas não os alcança na realidade.

Como uma pessoa que se abstrai da responsabilidade por suas escolhas e deseja emagrecer apenas tomando um comprimido falsamente milagroso, somos uma sociedade que adota vinculações orçamentárias que nos dão a falsa impressão de que não haverá necessidade de novas escolhas e ajustes finos diariamente.

A existência de vinculações orçamentárias para a defesa dos direitos fundamentais e agora a ideia de um teto fiscal para a busca de reequilíbrio nas contas públicas nos dão prova — de um extremo a outro — de que somos demasiadamente incompetentes e um tanto preguiçosos na formulação, coordenação, execução, acompanhamento, avaliação e controle das políticas públicas.

Diferentemente dos faticamente precisos e finalisticamente bem delimitados cadernos de encargos da Fifa e do Comitê Olímpico Internacional, não sabemos quais resultados serão alcançados, porque aceitamos que os gestores adotem um modelo de planejamento absolutamente genérico, seja na forma de diretrizes vastas ou de padrões uniformizados de PPA-LDO-LOA contratados junto a assessorias de contabilidade.

Não é de se estranhar o volume da corrupção em nossa realidade tão pouco atenta ao percurso do dinheiro público. Ora, sociedade que não planeja e que não exige aderência ao planejado é uma sociedade que aceita qualquer resultado.

No que se refere aos pisos constitucionais que amparam a saúde e a educação, por exemplo, adotamos uma espécie de fordismo orçamentário que, por ser preponderantemente contábil-formal, esvazia o exame de consistência de tais gastos mínimos em face das metas e estratégias previstas nos seus respectivos planos setoriais. Até podem ser gastos formalmente lícitos, mas são quase sempre materialmente incapazes de alcançar uma rota progressiva de melhoria das ações e serviços públicos de saúde e das atividades de manutenção e desenvolvimento do ensino.

Ora, será que se justifica aplicar recursos na área da saúde com a construção de novos hospitais de pequeno porte, com severa limitação para a escala mínima de população a ser atendida em face dos seus custos de manutenção, em vez de alocá-los majoritariamente na atenção básica? É preciso repensarmos com seriedade o fato de que não há ganho de escala para a maioria das estruturas hospitalares públicas no país, notadamente diante da dificuldade de os municípios se organizarem em consórcios públicos e da insubsistente implementação da necessária regionalização da política pública de saúde.

Enquanto os médicos britânicos são recompensados pelo quanto eles conseguem orientar e induzir, por exemplo, a perda de peso, a redução do sedentarismo, o combate ao tabagismo e o controle de doenças crônicas em seus pacientes, no Brasil o modelo hospitalocêntrico drena recursos escassos do SUS.

No âmbito da educação, a União gasta duas vezes mais com o Fies do que com o Fundeb, como se a educação básica obrigatória não fosse a prioridade alocativa indiscutível da nossa federação. Por outro lado, há estados que contabilizam — falseada e formalmente — no piso educacional gastos com aposentadorias e pensões. E muitos municípios seguem se dando ao luxo de subsidiar transporte escolar para estudantes do ensino superior ou comprar material apostilado, em vez de acessar gratuitamente os livros do Programa Nacional do Livro Didático, dentre outras inúmeras rotas vazias de sentido.

Enquanto isso, há quase 3 milhões de crianças e jovens de 4 a 17 anos fora da escola, e mesmo os que lá se encontram vivenciam o sério risco de serem semialfabetizados ao final do ciclo escolar. Isso é sinal de que nossa sociedade aceita gastar formalmente o dinheiro da educação, sem imediata aderência às finalidades, por exemplo, de priorizar o gasto em prol da alfabetização na idade certa e da ampliação do horário integral na educação básica obrigatória.

Pois bem, na seara do controle de políticas públicas, nenhum desafio é mais contemporâneo, a despeito de antigo, quanto o da qualidade do gasto público (no que se inclui o gasto tributário). Aprender a gastar bem é mais importante, a médio e longo prazo, do que punir quem gasta mal, muito embora ambas as tarefas sejam reciprocamente relacionadas e interdependentes.

Mas o que é gasto de qualidade? Como avaliá-lo? Em um esforço introdutório bastante grosseiro de conceituação, consideramos que gasto público de qualidade significa gasto bem planejado, cuja execução se revele aderente às estimativas de custo e resultado, sem prejuízo da obediência aos demais filtros de conformidade com o ordenamento. Dito de forma ainda mais direta, gasto adequado é aquele que é resolutivo em face do problema que lhe justificou a realização.

Mas para sabê-lo resolutivo, o próprio problema há de estar bem delineado e suas rotas de enfrentamento deverão ter sido intensamente analisadas, sob pena de nos mantermos presos ao ciclo vicioso de não termos clareza sobre o que fazer para não repetirmos os erros do passado.

Se soubéssemos coletivamente avaliar programas, mensurando seus resultados em face dos seus custos e contrastando planejado em face do realizado, teríamos maior transparência, eficiência e efetividade no trato dos recursos públicos. O caráter trágico de tal constatação reside no fato de que, a despeito de parecer simples no campo do discurso abstrato, complexo é operacionalizá-la no mundo da vida em sociedade.

É importante, contudo, assumir essa premissa, até para que não percamos de vista o esforço pedagógico de devolver ao gestor a responsabilidade inadiável de planejar e executar bem o enfrentamento dos problemas sociais sob sua alçada. Assim como precisamos devolver para a sociedade o quanto lhe cabe de compreensão do caráter limitado e contingente das escolhas democráticas feitas e executadas em seu nome, já que não é possível resolver tudo, de uma vez por todas, ao mesmo tempo e para todos.

Ora, o desafio é o de superar soluções aparentemente fáceis e que, por isso mesmo, geram perdas para o processo democrático ao infantilizar o gestor, simplificar a dinâmica do controle e substituir o cidadão como o principal agente de pressão por mudanças sociais em todas as instâncias competentes.

Nossa indolência nos leva à cômoda e ingênua crença de que bastam mais leis e mais controles formais do seu cumprimento igualmente formal para que tudo se resolva. O cidadão que delega poder ao Estado, para que ele aja em seu nome e “resolva” suas demandas, precisa compreender que o alcance satisfatório dos resultados não é consequência imediata do cumprimento da lei, tampouco de decisões judiciais que busquem sua eficácia. A vigilância da cidadania atenta integra e induz ativamente o processo de maior transparência e efetividade da ação governamental.

Não podemos aceitar soluções lineares e globais no trato do ciclo orçamentário, vez que, para problemas realmente complexos e estruturais, as respostas hão de considerar as circunstâncias contextuais em que hão de incidir. Precisamos, pois, mitigar um pouco o fetiche das soluções jurídicas criadas em âmbito nacional e controladas como se fosse uma questão de fiel obediência à receita uniforme e padrão.

Melhor seria se os planejamentos intertemporais de cada ente da federação fossem bem formulados, diante de diagnósticos atentos às suas respectivas realidades e demandas sociais, para que, assim, pudessem ser lidos e, por conseguinte, avaliada a conformidade e a efetividade da sua execução.

Nosso déficit consiste na falta de diagnóstico tópico dos problemas (notadamente quanto ao conjunto de obrigações legais e constitucionais de fazer não cumpridas, seja parcial ou integralmente), para cujo enfrentamento as respostas sejam refletidas e debatidas socialmente na forma das leis do ciclo orçamentário.

Todavia, ausentamo-nos de compreender o que é necessário fazer e delegamos às vinculações ex ante, aos controles formais, ao arranjo federativo que padroniza nacionalmente soluções a pretexto de reduzir a complexidade, como se tais caminhos nos conduzissem automaticamente ao campo do gasto de qualidade.

Há muita ingenuidade e um tanto de inércia preguiçosa nessa nossa forma cultural de agir: soluções normativas universais, abstratas e apriorísticas, se aplicadas sem o devido cuidado da sua contextualização e reflexão sobre os cidadãos afetados, produzem resultados injustos e, paradoxalmente, inefetivos.

O estágio atual do debate sobre o controle da qualidade do gasto público no país envolve déficit de planejamento suficiente, que, por seu turno, implica execução desidiosa de regras padronizadas, cujo controle formal encerra esse ciclo pobre de reflexão sobre onde queremos chegar.

Não há coerência ao longo do tempo entre o conteúdo dos sucessivos instrumentos de planejamento estatal e a sua ação prática, tampouco o controle é capaz de retroalimentar o planejamento, já que muito precariamente aquele orienta a esse sobre como aprimorar seus déficits de compreensão e cobertura.

Assim superpostas as mazelas, vemos um perfil de gestor, que se revela como um contínuo gerador de respostas de curto fôlego, para problemas longevos, como que mitigando o incêndio daquele dia, de modo a não enfrentar suas causas, apenas remediando suas consequências opacamente.

Desse modo e apenas para fins de paroxismo analítico, o cenário pode ser reduzido à grosseira simplificação, segundo a qual a gestão pública brasileira atende aos controles formais como se fora o bastante e oferta à sociedade um manejo de soluções fundadas na metodologia primária da tentativa e erro.

Sem incorporação de aprendizagem e sem continuidade dos serviços públicos, vivemos — a cada mudança de mandatário eleitoral — esforços caudalosos de começar o que já estava em curso, porque não sabemos fazer correções intermediárias e aprimorar planos que alcancem mais de um mandato eletivo.

Somos corresponsáveis por esse cenário em que nos encontramos, tanto pelo muito que já avançamos, mas também pelo quanto ainda precisamos construir coletivamente em busca da responsabilidade estendida no ciclo das políticas públicas.

Enquanto não formos mais incisivos no controle do planejamento insuficiente e da falta de estruturas de controle interno capazes de avaliar os resultados dos programas elaborados, continuaremos diante de gestores infantilizados pela obediência meramente formal e, por isso, simbólica a ditames legais.

O ciclo tende a se reproduzir de forma viciosa e falaciosa, enredando-nos, sobremaneira em um baixo nível de efetividade das políticas públicas e do próprio papel constitucional do controle da administração pública.

Para avançarmos, precisamos assumir nosso escopo pedagógico de retroalimentar o planejamento acerca das suas falhas e insuficiências, devolvendo ao gestor o peso da sua responsabilidade pelo planejamento suficiente e pelo controle interno que reflita o alcance do que foi executado, diante do que propusera à sociedade, na forma das suas leis orçamentárias.

A esse respeito, a série histórica de demandas judiciais em determinada política pública nada mais seria que um indício do déficit de cobertura na tutela do direito fundamental pleiteado individual ou coletivamente. Tal déficit precisaria ser enfrentado, por sua vez, no planejamento, até para que a resposta administrativa seja, de fato, capaz de corrigir universal e progressivamente a insuficiência detectada.

Ora, o ponto nodal, verdadeiro eixo crítico da qualidade do gasto público passa, necessariamente, pela exigência de que os planos estatais, sobretudo as leis do ciclo orçamentário contenham indicadores da sua consecução, atrelados a metas quantitativas de bens, serviços, obras e cidadãos atendidos, o que, por seu turno, implica estimativa de custo unitário e global.

Uma vez, assim, formulado, deveríamos assumir tal planejamento como vinculante para o gestor, na medida em que sua execução parcial ou inexecução requer motivação consistente, porquanto consentânea com os fatos que intervieram em sua rota.

Assim o controle, além de ser um teste de conformidade com o ordenamento pátrio, cada vez mais assumiria a feição de checagem de aderência entre, de um lado, o planejado e o executado e, de outro, entre o planejado e a sua suficiência com a realidade conflituosa sobre a qual ele incidiu.

Não há receita fácil, nem solução milagrosa. O caminho não passa pela substituição do gestor ou do legislador pelos órgãos de controle, mas por sua progressiva responsabilização intertemporal, em busca de maior coerência entre seu diálogo com a sociedade e os resultados dos programas que lhe foram afiançados como capazes de resolver aqueles problemas eleitos circunstancialmente como prioritários.

Ao devolvermos, tanto quanto possível, para a sociedade o papel de avaliar o curso da ação governamental, teremos a melhor e mais viável forma de defender a qualidade do gasto público e também de exigir, sob o pálio do Estado Democrático de Direito, a máxima efetividade do ciclo orçamentário como o eixo garantidor dos direitos fundamentais.

É, em suma, por dentro da legalidade do ciclo orçamentário que se abre o caminho do controle de políticas públicas e, por via de consequência, da qualidade do gasto público. Um exemplo prático de como podemos começar a fazer isso, desde já, passa por exigirmos de todos os nossos gestores, a começar dos prefeitos que farão, em 2017, seu projeto de lei de plano plurianual para o quadriênio 2018-2021, que haja a clara indicação de metas físicas e financeiras referidas à realidade de cada ente político, mediante prévio e consistente diagnóstico dos direitos fundamentais inadimplidos ao longo do PPA atualmente em vigor.

Simples assim: ou levamos a sério o ciclo reflexivo do planejamento-execução-controle orçamentários, ou continuaremos a viver à espera de vinculações positivas ou negativas (tal como comprimidos de emagrecer?) que substituam nossa preguiça e incompetência.

 é procuradora do Ministério Público de Contas do Estado de São Paulo, pós-doutora em Administração pela Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas da Fundação Getulio Vargas (FGV/RJ) e doutora em Direito Administrativo pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG).

Revista Consultor Jurídico, 6 de dezembro de 2016, 8h05

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