Introdução

I. Apresentação do problema

1. A Constituição brasileira de 1988, no seu Título V, denominado Da Defesa do Estado e das Instituições Democráticas, dedicou um capítulo inteiro ao tema da segurança pública. O capítulo se concentra em um único e longo dispositivo: o artigo 144, com seus múltiplos incisos e nove parágrafos. Da leitura do texto constitucional, se identifica o conjunto de órgãos aos quais o constituinte cometeu a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio: Polícia Federal, Polícia Rodoviária Federal, Polícia Ferroviária Federal, Polícias Civis, Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares^[1]. Não há no capítulo da segurança pública qualquer referência às Forças Armadas – o Exército, a Marinha e a Aeronáutica –, que são tratadas em outro capítulo do mesmo título.

2. A despeito do silêncio constitucional, as Forças Armadas têm participado, ao longo dos anos, de diversas ações na área de segurança pública, em diferentes Estados da Federação. O fundamento para atuações dessa natureza tem sido buscado na referência à garantia da lei e da ordem constante do artigo 142 da Constituição, que tem a seguinte dicção: “As Forças Armadas (...) destinam-se à defesa da Pátria, à garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem”.

3. A participação das Forças Armadas em ações de segurança pública, nos precedentes verificados até aqui, deu-se sempre por curto espaço de tempo e em hipóteses excepcionais. Recorrentemente, contudo, autoridades e formadores de opinião lançam ao debate público propostas no sentido de que tal utilização se dê de modo mais freqüente, amplo e profundo. O tema, no entanto, tem se situado em uma área de penumbra e de incerteza, sendo poucos os estudos jurídicos a ele dedicados.

II. Plano do presente estudo

4. As anotações que se seguem têm o propósito de enfrentar alguns aspectos relacionados com a matéria, procurando descrever em quais cenários e por quais fundamentos será constitucionalmente legítima a utilização das Forças Armadas em atividades de segurança pública. A seguir são identificadas seis possibilidades de atuação válida, para fins de garantia da lei e da ordem, tendo como premissa a solicitação dos Poderes constitucionais.

5. O primeiro bloco de possibilidades compreende ações voltadas à preservação do equilíbrio federativo ou à defesa da ordem democrática, nas seguintes situações contempladas pela Constituição:

a) Intervenção federal;

b) Estado de defesa;

c) Estado de sítio.

6. O segundo bloco de possibilidades relaciona-se a situações menos drásticas do ponto de vista institucional, mas igualmente relevantes para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, e que incluem hipóteses como as que se seguem:

a) Segurança em eventos oficiais ou públicos, de relevância nacional, particularmente os que contem com a participação de Chefes de Estado ou de Governo estrangeiro;

b) Policiamento ostensivo e de choque, por solicitação de governador de Estado;

c) Realização de diligências determinadas em inquérito policial militar.