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Responsabilidade civil

Ação de regresso aplica teoria do risco administrativo

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Decisão plenária do Supremo Tribunal Federal, no dia 26 último, suspendeu em liminar a lei 109/05 do estado do Paraná. A lei trata do regime jurídico dos servidores da Procuradoria Geral estadual.

Em seus dispositivos, a norma previa que as ações regressivas contra agentes públicos do estado deveriam ser promovidas pela PGE-PR no prazo de 90 dias, após o trânsito em julgado da ação condenatória, sob pena de aplicação de multa diária e responsabilização da autoridade.

Apesar do STF ter suspendido a lei, em razão do entendimento de que leis sobre regime jurídico dos servidores serem de iniciativa do Executivo, não sendo o caso da 109/05, a decisão, tomada em ação direta de inconstitucionalidade (ADIN 3564), suscitou um dos temas mais importantes da administração brasileira: a ação de regresso.

O direito de propor essa ação está previsto no parágrafo sexto, do artigo 37 da Constituição da República; “As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa”.

Para se entender o mecanismo da ação de regresso, é preciso saber que a Constituição brasileira adotou a chamada “teoria do risco administrativo” em casos de responsabilidade civil do poder público.

Por essa teoria, o Estado é responsável por qualquer dano causado ao indivíduo, na gestão de seus servidores, sem necessidade de se comprovar a culpa da própria vítima, caso fortuito (forças da natureza, terremotos, maremotos) ou força maior (ato humano, guerra, greves). Assim sendo, há responsabilidade objetiva do Estado.

Mas se o agente estatal tiver agido com dolo ou culpa, o que dependerá de comprovação, o Estado terá direito à ação de regresso, para reaver os valores pago a quem ele teve de indenizar. Por depender de comprovação do dolo ou da culpa, esse tipo de responsabilidade é denominada subjetiva.

Na administração pública federal, não são comuns as ações de regresso. Tanto que a advocacia-geral da União sequer necessita de um levantamento específico para esse tipo de ação.

Ao ser procurada pela ConJur, a AGU passou, por sua assessoria de imprensa, as seguintes informações sobre as ações de regresso: “A Advocacia-Geral da União tem como norma propor ações de regresso sempre que ficar comprovado que o servidor público praticou ato doloso ou lesivo a terceiros que resultaram em decisões judiciais que provocaram prejuízos aos cofres públicos”.

Ainda de acordo com a assessoria, “há casos em que terceiros acionam a União isoladamente para, por exemplo, requerer indenização por acidente envolvendo veículo de órgão público federal. A União é condenada e paga a indenização. Porém, demonstrado que foi o servidor quem provocou o acidente no desempenho das suas atividades, a AGU propõe ação de regresso como forma de ressarcir os cofres públicos do prejuízo. Outra hipótese em que a AGU pode propor ações de regresso, é quando terceiros propõem ações contra a União e o servidor. A União condenada também vai propor ação de regresso, caso o servidor não concorde com o desconto em folha”.

No caso da procuradoria-geral do Distrito Federal, o procedimento é um pouco diferente. Antes de ser comprovada a culpa ou dolo do agente envolvido, mas havendo indícios dessa possibilidade, ele é chamado para compor a ação judicial. Em geral, os procuradores do DF usam o instituto da denunciação à lide, uma forma de intervenção de terceiros no processo A denunciação à lide é uma ação secundária, de natureza condenatória, ajuizada no curso da ação principal.

“Dessa forma, o servidor responderá junto com o Estado no curso da ação”, explica do procurador-chefe da procuradoria administrativa da PG-DF, Marcos Souza e Silva. “Assim, nós ganhamos tempo no processo”.

Apesar de alguns juízes não aceitarem essa forma de atuação, Souza e Silva diz que não há uma jurisprudência firmada a respeito, não tendo o Superior Tribunal de Justiça fechado questão sobre o tema. Mas, no geral, o procurador afirma que não ultrapassa uma dezena o número de ações de regresso, a cada ano, no Distrito Federal. “Mesmo porque, em muitos casos, não se consegue detectar o responsável pelo dano”.

Todavia, mesmo que os procuradores distritais vislumbrem a ausência de culpa ou dolo, não são eles que dão a última palavra, mas, sim, o Judiciário. “Houve o caso de um motorista de ambulância que bateu na traseira de um carro estacionado no escuro. O motorista quis o ressarcimento, e o juiz entendeu que a culpa foi do motorista da ambulância. Então, tivemos que cobrar de quem dirigia a ambulância”, finaliza o procurador.


 é correspondente da revista Consultor Jurídico em Brasília.

Revista Consultor Jurídico, 4 de novembro de 2005, 9h59

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