O desastre gaúcho, a reforma tributária e a tributação ambiental

Assistimos perplexos nas últimas semanas às notícias sobre o terrível desastre ambiental que está ocorrendo no Rio Grande de Sul, que infelizmente ceifou até o momento mais de uma centena de vidas e deixou milhares de pessoas desabrigadas, sem falar no volume incomensurável de prejuízos materiais causados, inclusive para a economia, regional e nacional.

É indubitável que a principal causa desta tragédia é a prática reiterada de condutas de degradação do meio ambiente. De que forma o poder público pode atuar para evitar ou reduzir a continuidade desse comportamento?

A reação pode ocorrer em nível político, econômico e no jurídico também. O que nos interessa aqui é investigar os meios de que dispõe o ordenamento jurídico para coibir tais comportamentos, abstendo-se de uma análise em outros planos, o que demandaria um estudo muito aprofundado e complexo, incompatível com os limites deste trabalho.

Meios jurídicos de tutela do meio ambiente

Em primeiro lugar, o direito ambiental oferece um leque grande de possibilidades de, por meio do exercício da coerção, censurar o comportamento em pauta. Nesse plano, merece destaque a utilização das multas ambientais, penalizando os infratores pela prática de tais atos, qualificados como ilícitos. Não se pode perder de vista, de outro lado, a possibilidade da prática de atos de fiscalização, exercício do poder de polícia, para prevenir a reiteração do comportamento. Desse modo, evidencia-se que nesta órbita há meios válidos e eficazes para combater essa degradação.

É possível, também, o uso do aparato do direito penal para responsabilizar os autores de tais atos pela prática de crimes ambientais, naquelas hipóteses em que as condutas realizem os respectivos tipos penais.

Além disso, existe um outro importante mecanismo de reação, pouco explorado e estudado no Brasil: a utilização de instrumentos de direito tributário. Este é o campo de atuação do direito tributário ambiental, no qual convivem princípios, conceitos, categorias de direito ambiental, com os do direito tributário.

Em tais casos, o direito tributário, por meio de normas extrafiscais (normas direcionadoras de condutas), pode vir a ser utilizado como um legítimo instrumento de atuação do Estado para tutelar o meio ambiente.

Instrumentos tributários de tutela do meio ambiente

Essa afirmação nos conduz, necessariamente, a uma outra indagação: de que forma o instrumento tributário pode servir ao meio ambiente? Em outras palavras: de que maneira as normas jurídicas tributárias, de caráter extrafiscal, poderão atuar no plano ambiental?

O direito tributário ambiental pode atuar por diversos meios. Em qualquer caso, não se utilizará o aparato da repressão, e sim do convencimento, da persuasão. Expliquemos. Diante da prática de um ilícito ambiental, as sanções ambientais correspondem a uma reação direta e imediata do ordenamento jurídico. A coação institucionalizada do Estado é, então, acionada para reprimir os atos qualificados como contrários à legislação ambiental.

De outro lado, o direito tributário ambiental atua nas hipóteses de realização de um ato de degradação ambiental admitido, permitido pelo ordenamento. A legislação ambiental admite a prática de atos de contaminação ambiental dentro de certos limites. Tais atos, portanto, são lícitos. Conseguintemente, não importam na aplicação de uma sanção (ex: multa ambiental). No entanto, é possível o uso de normas tributárias para incentivar a prática de atos de redução ou de eliminação da degradação ambiental, admitida pela legislação. De que maneira isso poderá ocorrer?

Alguns instrumentos de direito tributário poderão ser utilizados para esse fim. O primeiro deles é a concessão de incentivos (benefícios) fiscais para os contribuintes que realizem condutas de preservação ambiental. É o caso, por exemplo, da promulgação de uma norma concedendo redução de alíquota de IPI aos produtos elaborados por processos de produção que não agridem o meio ambiente.

Em tais casos, o elemento ambiental acaba sendo levado em consideração na estruturação dos tributos clássicos. A doutrina denomina esta hipótese de “inserção de elemento ecológico em tributos ordinários”. Atualmente, há alguns poucos exemplos de adoção desta postura por tributos federais (ex: Cide-combustíveis), estaduais e municipais (ex: IPTU verde).

Esta não é a única solução, todavia. É possível, ainda, a criação dos “tributos ambientais”. É grande a discussão do conceito sobre esta figura em países que tem uma longa tradição de tributação ambiental, como é o caso da Alemanha, por exemplo. Neste país — exemplo ímpar de preocupação com a preservação do meio ambiente —, foi instituído o primeiro tributo ambiental (Umweltabgabe) em 1968. Portanto, os alemães têm uma experiência de mais de meio século de utilização desta figura. Isso possibilitou o surgimento de uma importante e densa doutrina germânica sobre o tema em estudo.[1]

Os tributos ambientais

Sem querer entrar no importante debate acerca do conceito referenciado — que demanda um outro estudo — ao nosso sentir, o tributo ambiental é o tributo com predominante finalidade extrafiscal, ou seja, o tributo utilizado com o fim de estimular a prática de condutas de preservação ambiental.

Exemplifiquemos para esclarecer melhor: suponha-se a existência em uma determinada localidade de uma indústria que realiza emissões de gás poluente dentro de limites aceitos pelas normas ambientais.

Para reduzir esta emissão, fato lícito, o Estado pode instituir um tributo, onerando a prática desta conduta. Logo, para não se submeter ao pagamento desta exação, a indústria poderá adotar práticas de preservação, como, por exemplo, a modificação dos seus processos de produção, evitando, assim, a incidência sobre a sua atividade de um novo ônus financeiro. Desta forma, o tributo ambiental será utilizado para possibilitar a substituição do comportamento de degradação por um outro, menos  agressivo ao meio ambiente.

Em nosso sistema tributário, atualmente há raros casos de tributos que podem ser qualificados como tributos ambientais. A grande maioria dos atuais tributos ambientais atualmente existentes são as taxas municipais de licenciamento ambiental. Isso não significa, entretanto, que o nosso sistema constitucional tributário não admita a instituição desta figura.

As cinco espécies tributárias entre nós existentes (impostos, taxas, contribuição de melhoria, empréstimos compulsórios, contribuições especiais) poderão veicular normas instituidoras de tributos ambientais, porém, enquanto umas modalidades admitem em maior escala esta possibilidade, como as contribuições especiais e as taxas, em outras o leque de possibilidades era muito limitado, como nos impostos, antes da reforma tributária.

Os impostos ambientais na reforma tributária

Com a promulgação da Emenda Constitucional no 132/2023, que realizou uma profunda reforma na tributação sobre o consumo, atingindo também diversos aspectos do sistema constitucional tributário, o panorama em favor da instituição de um imposto ambiental foi significativamente alterado. [2]

A previsão de instituição de um imposto seletivo, previsto pelo artigo 153, VIII da Constituição, abriu um enorme leque de possibilidades de criação de impostos ambientais federais em nosso país. Esclareçamos.

A Emenda Constitucional epigrafada inseriu o inciso VIII no artigo 153 do Texto Magno, autorizando a criação pela União de imposto sobre “produção, extração, comercialização ou importação de bens e serviços prejudiciais à saúde ou ao meio ambiente, nos termos da lei complementar”. Além disso, o artigo 145, parágrafo 3º, também inserido pela aludida emenda, previu como um dos princípios do sistema tributário a “defesa do meio ambiente”.

Há, ainda, diversos dispositivos novos, elaborados com a preocupação da preservação ambiental, como, por exemplo, o parágrafo quarto do artigo 43, segundo o qual “sempre que possível, a concessão doe incentivos regionais a que se refere o parágrafo 2º, III, considerará critérios de sustentabilidade ambiental e redução das emissões de carbono”. É indubitável, neste contexto, que a preservação ambiental representou, em boa hora, uma grande preocupação da reforma em pauta, que, neste ponto, merece ser elogiada.

O imposto seletivo foi concebido na Proposta de Emenda à Constituição no 45/2019 com o propósito de coibir as “externalidades negativas”, conceito muito utilizado pela economia ambiental. São os efeitos negativos que as condutas de agentes econômicos provocam em outros sujeitos. Vale dizer, são custos sociais que não são compensados pecuniariamente por meio da transferência para o mecanismo de preços.

Pois bem. São vários os tipos de tributo ambiental que podem ser criados. O tributo output grava o produto elaborado, onerando o consumo de bens nocivos ao meio ambiente, enquanto o tributo input onera a matéria prima utilizada. Há, ainda, os tributos sobre o processo de fabricação (tributos sobre a tecnologia) que gravam determinada atividade de produção de bens e os tributos sobre a emissão bruta, que oneram as emissões contaminantes. [3]

A redação do enunciado veiculado pelo artigo 153, VIII permite a utilização de todas as modalidades de tributos ambientais. Logo, será possível a criação de um imposto seletivo ambiental para onerar determinado tipo de processo de produção ou para gravar um bem prejudicial ao meio ambiente, por exemplo. [4]

Em qualquer caso, a criação desta modalidade de tributo pode representar um importante instrumento a ser utilizado pela União para impedir a degradação ambiental, sem a necessidade de utilizar para isso dos meios coativos sobre os sujeitos contaminadores.

Em um momento em que a questão ambiental adquiriu uma dimensão tão importante no Brasil, infelizmente motivada por uma tragédia humana de enormes proporções, é chegada a hora de se pensar e discutir a aplicação do direito tributário ambiental como uma importante ferramenta de preservação do meio ambiente, para evitar a repetição de desastres desta magnitude. O debate está aberto.

[1] Cf. Frank Balmes, Verfassungsmässigkeit und rechtliche Systematisierung von Umweltsteuern, Köln, Lohmar, 1997; Thorsten Gottwald, Rechtliche Aspekte enier ökologischen Steuerreform, Aachen, Shaker Verlag, 2001; .Bernd Hansjürgens, Umweltabgaben im Steuersystem, Baden-Baden, Nomos, 1992; Johanna Hey, Fortführung der ökologischen Steuerreform – Übergang zur Rotine?, NJW, no. 9, p.640-642, 2000; Paul Kirchhof, Verfassungsrechtliche Grenzen von Umweltabgaben, DSG, v. 15, Köln, Dr. Otto Schmidt, p.3-31.

[2] Antes do advento da Emenda Constitucional no 132/2023, a única hipótese de criação de um imposto ambiental era o exercício de competência residual tributária pela União (CF, art. 154, II). O aspecto material possível da regra matriz de incidência do imposto ambiental é a realização de um ato de contaminação ambiental. Como as materialidades previstas pelos arts. 153, 155 e 156 não consistem em um ato desta natureza, restava como única opção para a criação desta figura o uso da competência impositiva residual.

[3] Cf nosso Direito Tributário Ambiental, Rio de Janeiro, Forense, 2020, p.151.

[4] O Projeto de Lei Complementar no. 68/2024, que busca regulamentar a Reforma Tributária, optou pela instituição de impostos seletivos ambientais de diversas modalidades, onerando tanto o consumo de bens como o uso de matéria prima nociva ao meio ambiente.