A Súmula 665 do STJ e o controle judicial do ato administrativo

A 1ª Seção do Superior Tribunal de Justiça, em 13/11/2023, aprovou o enunciado da Súmula nº 665, de elementar importância ao Direito Administrativo, ao qual foi concedida a seguinte redação:

“O controle jurisdicional do processo administrativo disciplinar restringe-se ao exame da regularidade do procedimento e da legalidade do ato, à luz dos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, não sendo possível incursão no mérito administrativo, ressalvadas as hipóteses de flagrante ilegalidade, teratologia ou manifesta desproporcionalidade da sanção aplicada” [1].

Houve, portanto, a fixação do entendimento do STJ, guardião da Lei Federal no sistema judicial brasileiro, acerca do limite à sindicabilidade de atos emitidos pela administração pública em processos administrativos disciplinares.

Origens

Em sua essência, a questão possui pertinência com temática que remonta às origens do Direito Administrativo, qual seja do controle do ato administrativo pelo Poder Judiciário.

Do Estado Republicano provém o desafio de harmonizar dois valores potencialmente conflitantes: de um lado, o dever de respeitar-se a separação dos Poderes estatais e as competências atribuídas a cada um desses; de outro, a necessidade de proteger o cidadão de decisões arbitrárias da administração.

O entendimento clássico orienta-se no sentido de que essa proteção apenas poderia ocorrer pelo legislador, que representaria a vontade geral dos cidadãos. Ao Judiciário caberia, apenas, exercer o controle sobre as condutas da administração que desobedecessem às regras legislativas, respeitando, outrossim, o mérito destas, ou seja, a margem de liberdade concedida ao agente público para decidir por critérios de conveniência e oportunidade.

Lições da doutrina

No Brasil, essa compreensão pode ser sintetizada no entendimento do iminente jurista Seabra Fagundes, no sentido de que “ao Poder Judiciário é vedado apreciar, no exercício do controle jurisdicional, o mérito dos atos administrativos. Cabe-lhe examiná-los, tão-somente, sob o prisma da legalidade. Este é o limite do controle, quanto à extensão” [2].

Trata-se de entendimento que ainda hoje orienta as decisões judiciais, contudo, por vezes, de forma quase automática, negando provimento às demandas propostas pela repetição da máxima de que não é possível apreciar-se o mérito do ato administrativo, sem uma devida análise dos fundamentos das ações propostas.

Embora a regra ainda seja de manutenção da deferência às escolhas da administração pública, como adverte Jacoby Fernandes [3], é necessário que seja concedida a devida atenção à evolução do Direito Administrativo.

Com efeito, o conceito de legalidade administrativa não mais se restringe às regras vinculativas previstas em Lei, sendo certo que, no Estado Democrático de Direito, a Constituição goza de supremacia normativa e os princípios possuem força normativa.

Há, portanto, uma legalidade ampla, de forma que, como explica Maria Sylvia Zanella Di Pietro, a administração pública “não está mais submetida apenas à lei, em sentido formal, mas a todos os princípios que consagram valores expressos ou implícitos na Constituição, relacionados com a liberdade, igualdade, segurança, desenvolvimento, bem-estar e justiça” [4].

Nesse mesmo contexto, a atuação do Judiciário se requalifica. Conforme as lições legadas por Diogo de Figueredo Moreira Neto, a função jurisdicional do Estado supera a atribuição de intérprete final da lei, para se tornar intérprete final do direito, reconquistando seu posto de guardião da justiça e dos valores jurídicos da sociedade [5].

Súmula e evolução

A Súmula nº 665 do STJ alinha-se, portanto, a essa evolução jurídica, ao fixar que, muito embora o controle judicial não deve imiscuir-se no mérito do ato administrativo, é necessário que o Judiciário intervenha, uma vez provocado [6], para:

a) examinar a regularidade no procedimento, à luz dos princípios da ampla defesa, do contraditório e do devido processo legal, os quais, recorde-se, foram erigidos pelo Constituinte ao status de direitos fundamentais [7];

b) controlar flagrante ilegalidade, a qual deverá ser interpretada de forma ampla, considerando a Constituição, os princípios jurídicos e, mesmo, atos infralegais, a exemplo dos decretos que regulamentam a fiel execução da lei;

c) impedir decisões teratológicas, as quais poderão caracterizar-se por:

1. erros grosseiros [8];
2. motivação deficiente [9];
3. ausência do estabelecimento de regime transitório, quando houver sido estabelecida nova interpretação ou orientação [10];

d) afastar manifesta desproporcionalidade [11].

Extensão

Uma observação se faz necessária. Apesar da limitação, no enunciado da súmula, ao processo administrativo disciplinar disciplinado pela Lei [12] nº 8.112/1990, os fundamentos que levaram à aprovação da súmula em análise permitem a extensão desse entendimento a todos os processos administrativos sancionadores, nos quais, com acentuada intensidade, devem ser tuteladas as garantias do devido processo legal.

Como alerta o ministro [13] Napoleão Nunes Maia Filho, é vertiginoso o crescimento das funções materialmente julgadoras atribuídas à administração pública, de forma que uma limitação do alcance do controle judicial acarreta prejuízos à justiça e à equidade [14].

Ao sumular o entendimento, o STJ coopera com a harmonização e coerência das decisões do Poder Judiciário, o que contribui com a efetivação da segurança jurídica. A súmula serve de referência para os advogados e, sobretudo, aos magistrados, que, na forma do Código de Processo Civil, deverá observá-la e seguir o entendimento fixado ao julgar casos semelhantes [15].

[1] 1ª SEÇÃO, julgado em 13/12/2023, DJe de 14/12/2023

[2] FAGUNDES, Miguel Seabra. O Controle dos atos administrativos pelo poder judiciário. 7ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 2005, p. 179.

[3] JACOBY FERNANDES, Jorge Ulisses. Tribunais de Contas do Brasil: jurisdição e competência. 4. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2016. p. 127.

[4] DI PIETRO, Maria Sylvia. Discricionariedade Administrativa na Constituição de 1988. 3. ed. São Paulo: Atlas, 2012. p. 38.

[5] MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Quatro Paradigmas do Direito Administrativo Pós-Moderno: legitimidade: finalidade: eficiência: resultados. Belo Horizonte: Fórum, 2008. p. 57.

[6] Em observância ao princípio processual da inércia.

[7] Art. 5º, LIV e LV, da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.

[8] Os quais poderão acarretar, inclusive, a responsabilização pessoal do agente público que o praticou, na forma do art. 28, da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro – LINDB.

[9] Vide: Art. 20 da LINDB e art. 50, caput e § 1º, da Lei nº 9.784/1999.”

[10] Conforme Art. 23 da LINDB.

[11] Art. 2ºda Lei nº 9.784/1999.

[12] BRASIL. Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990. Dispõe sobre o regime jurídico dos servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais.

[13] Ministro aposentado do STJ.

[14] MAIA FILHO, Napoleão Nunes. Garantismo processual penal no juízo de ilícitos administrativos: As contenções processuais penais cortam os abusos sancionadores. Fortaleza: Imprece, 2021. p. 19.

[15] Na forma do art. 489, VI e Art. 927, IV, ambos do Código de Processo Civil – CPC.