Participação social no processo regulatório no setor de seguros

A participação social proporciona uma série de benefícios ao processo regulatório. A consulta às partes interessadas visa a reforçar a legitimidade democrática das entidades reguladoras ao promover uma maior abertura da atividade regulatória em direção às partes interessadas e ao público em geral. Nesse sentido, os mecanismos de participação social podem constituir uma resposta adequada para lidar com a constante tensão entre insulamento burocrático e legitimidade democrática das entidades reguladoras.

Além disso, os mecanismos de participação social podem contribuir para o desenvolvimento de uma regulação mais efetiva, porquanto mais aderente à realidade econômica e social. Com efeito, as partes interessadas e os cidadãos em geral são portadores de informações valiosas sobre a viabilidade e as implicações práticas do objeto da regulação,[1] detendo condições, assim, de contribuir decisivamente para a formação de uma compreensão mais substancial sobre os problemas econômicos e sociais que ensejam a resposta regulatória.

Por outro lado, afirma-se que o engajamento das partes interessadas e dos cidadãos em geral no processo regulatório pode ser capaz de gerar uma maior conformidade com a regulação, especialmente quando esses atores percebem que as suas opiniões foram levadas em consideração no processo regulatório [2].

É necessário, contudo, reconhecer que existem diversos aspectos que emergem da estruturação e do funcionamento prático dos mecanismos tradicionalmente utilizados para promover uma maior “accountability social” da regulação.

Há uma série de questões que podem limitar a capacidade das pessoas de participarem efetivamente de processos regulatórios, como falta de tempo e de conhecimento especializado para compreender as minúcias técnicas que envolvem as questões discutidas [3].

Condições para funcionar
A questão, portanto, não reside em saber se a entidade reguladora deve, ou não, adotar mecanismos de participação social no processo regulatório. Antes, o cerne da discussão está em saber sob quais condições os mecanismos de participação social podem, efetivamente, reforçar a legitimidade democrática da atuação das entidades reguladoras e melhorar a qualidade da intervenção regulatória, tornando-a mais eficaz.

A prática regulatória tem-se revelado um profícuo campo de experimentações em matéria de participação social, com especial destaque para as inovações tecnológicas, que podem facilitar a participação de indivíduos e organizações no processo regulatório. Por exemplo, a Administrative Conference of the United States (ACUS) [4] adotou, em 15 de junho de 2023, recomendação sobre o engajamento público virtual na produção normativa das agências norte-americanas. Observando o crescente uso de tecnologias virtuais por parte das agências norte-americanas, a ACUS aponta a necessidade de se ponderar os prós e contras que envolvem essa iniciativa [5].

Nesse contexto, a ACUS expediu recomendação às agências para que ofereçam opções virtuais de participação social a partir de um juízo de adequação [6]. A recomendação também oferece melhores práticas sobre o engajamento público no processo regulatório, voltadas especialmente para facilitar a participação das pessoas por meio virtual.

Novidade promissora
No Brasil, é possível afirmar que existe um estímulo legal para que as entidades reguladoras desenvolvam iniciativas voltadas para promover um maior engajamento entre os experts das entidades reguladoras e a sociedade em geral.

A Lei nº 13.848, de 25 de junho de 2019, a chamada Lei das Agências Reguladoras, para além de ter positivado dois mecanismos de participação social (as consultas e audiências públicas), permite que a agência reguladora estabeleça, em seu regimento interno, “outros meios de participação de interessados em suas decisões, diretamente ou por meio de organizações e associações legalmente reconhecidas” [7].

Mirando a realidade dos setores regulados, observa-se que o setor de seguros tem experimentado uma inovação promissora. Em setembro de 2023, a Superintendência de Seguros Privados (Susep) lançou o grupo de trabalho “Seguros, Novo PAC e Neoindustrialização” para propor mudanças que tenham o potencial de aperfeiçoar o arcabouço regulatório de produtos e coberturas securitárias, oferecendo suporte e impulso ao novo Programa de Aceleração do Crescimento e ao Programa de Neoindustrialização do governo federal. O GT, nesse contexto, tem como objetivo primordial potencializar o seguro como uma ferramenta efetiva para o desenvolvimento nacional [8].

No que tange à sua estrutura de governança e funcionamento, o GT congrega sociedades seguradoras, segurados, outros participantes do mercado, especialistas e autoridades públicas, que estabelecem um diálogo com a Susep com o objetivo de formar consensos envolvendo os mais variados aspectos da regulação do setor.

Divisão do trabalho
O foco do GT foi estruturado em sete subgrupos: transporte, água e energia, infraestrutura urbana e social, agroindústria, inovação e sustentabilidade, complexo industrial da saúde, defesa nacional e soberania e transformação digital na indústria.

Em uma primeira etapa, o GT realizou reuniões — a primeira reunião, de instalação do GT, ocorreu de forma presencial; as demais reuniões, de discussão e levantamento de informações, ocorreram em ambiente virtual — e coletou informações por meio do preenchimento de questionários com o objetivo de identificar oportunidades de melhorias na regulação setorial, especificamente com relação aos seguros que suportam os ciclos de investimento.

Na sequência, o GT elaborou e encaminhou para deliberação pelo Conselho Diretor da autarquia um relatório final que aborda as seguintes questões: quais os seguros mais relevantes para o setor do subgrupo; quais os consensos de melhoria regulatória entre os integrantes do subgrupo; e quais os pontos de divergência e objeções entre os integrantes do subgrupo [9].

É possível destacar alguns aspectos positivos relacionados a essa inovação regulatória adotada pela Susep. A amplitude da abertura social proporcionada pelo GT tem o condão de reforçar a legitimidade da atuação da autarquia, além de viabilizar o acesso a informações detidas por pessoas que acompanham o setor a partir de outras perspectivas — comercial, empresarial, acadêmica, consumerista etc. — que não a regulatória.

Esse é um aspecto sensível para reguladores que atuam em sistemas como o de seguros, cujos problemas se caracterizam pela complexidade, diversidade e dinamismo [10] e, por causa disso, somente podem ser identificados, analisados e endereçados a partir de um amplo engajamento dos mais variados atores sociais.

Além disso, ao proporcionar diferentes oportunidades para que as partes interessadas deliberem sobre os problemas do setor, inclusive mediante o oferecimento de propostas de soluções regulatórias, o GT poderá sugerir ao conselho diretor da autarquia alterações no arcabouço regulatório que venham a ser amplamente aceitas pelos destinatários da norma regulatória, proporcionando uma maior conformidade e, consequentemente, estabilidade setorial.

Accountability no estágio inicial
Mas o aspecto que parece ser mais marcante da iniciativa da Susep diz respeito à ampliação da accountability da fase inicial do processo regulatório. Apesar de todo o avanço alcançado no Brasil e em muitos países ocidentais com relação ao tema da participação social, ainda há uma lacuna, aqui e alhures, com relação à participação nos estágios menos avançados no processo regulatório.

Com efeito, no documento Regulatory Policy Outlook 2021, a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) observa que a maioria dos países-membros realiza consultas às partes interessadas com relação a propostas regulatórias já elaboradas.

No entanto, o documento ressalta que apenas alguns países consultam o público de maneira sistemática no estágio inicial do processo regulatório “para definir problemas de políticas e considerar possíveis soluções” [11]. O documento da OCDE preconiza a necessidade de haver um maior engajamento das partes interessadas nas fases iniciais do processo regulatório.[12]

Consulta pública
No Brasil, a Lei nº 13.848, de 25 de junho de 2019, positivou expressamente dois mecanismos de participação social, que são as consultas públicas e as audiências públicas. No entanto, o único mecanismo que as entidades reguladoras estão obrigadas a realizar é a consulta pública, e mesmo assim quando o seu objeto envolver “minutas e propostas de alteração de atos normativos” [13], o que significa dizer que a entidade somente deve lançar mão do referido mecanismo quando já tiver identificado o problema regulatório, analisado as suas causas e repercussões e proposto uma solução de abordagem.

A iniciativa da Susep inverte a lógica da participação social tradicional ao proporcionar às partes interessadas a oportunidade de intervir no processo regulatório de maneira menos dirigida, com significativa liberdade para apontar problemas do setor e propor soluções.

A iniciativa, nesse sentido, tem o potencial de gerar normas que se baseiam nas evidências disponíveis, com maior aptidão para funcionarem na prática. Os resultados concretos do GT deverão ser objeto de análise futura, mas as bases do trabalho até aqui desenvolvido pela Susep permitem projetar frutos positivos para a regulação do setor de seguros.

[1] ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT – OECD. OECD Regulatory Policy Outlook 2021, Paris: OECD Publishing, 2021, p. 56. Disponível em: https://doi.org/10.1787/38b0fdb1-en. Acesso em: 31 mai. 2023.

[2] Idem.

[3] Para uma revisão das principais barreiras à participação cidadã no processo regulatório, ver: COGLIANESE, Cary. Citizen Participation in Rulemaking: Past, Present, and Future. Duke Law Journal, v. 55, n. 5, p. 943–968, 2006.

[4] “A Conferência Administrativa dos Estados Unidos (ACUS) é uma agência federal independente dentro do poder executivo cuja missão estatutária é identificar maneiras de melhorar os procedimentos pelos quais as agências federais protegem o interesse público e determinam os direitos, privilégios e obrigações de pessoas privadas.” Disponível em: https://www.acus.gov/about-acus. Acesso em: 3 dez. 2023.

[5] Por um lado, o engajamento virtual pode reduzir algumas barreiras que as pessoas enfrentam, especialmente os membros de comunidades historicamente desfavorecidas, ajudando a aumentar a participação social na produção normativa das agências. Por outro lado, a iniciativa pode criar novas barreiras (por exemplo, para indivíduos de classes menos favorecidas que não possuem dispositivos pessoais ou internet de alta qualidade, para indivíduos que residem em áreas rurais, sem acesso à internet de qualidade etc.). ADMINISTRATIVE CONFERENCE OF THE U.S. Recommendation 2023-2, Virtual Public Engagement in Agency Rulemaking, 88 Fed. Reg. 42,680 (July 3, 2023), p. 2-3. Disponível em: https://www.acus.gov/document/virtual-public-engagement-agency-rulemaking. Acesso em: 3 dez. 2023.

[6] As agências devem utilizar essa iniciativa tecnológica quando constatarem que a providência se mostra adequada para manter o engajamento público na produção normativa ou para assegurar a participação direta de pessoas e organizações específicas. Ibidem, p. 3.

[7] Art. 11 da Lei nº 13.848, de 25 de junho de 2019.

[8] Disponível em: https://www.gov.br/susep/pt-br/central-de-conteudos/noticias/2023/setembro/susep-lanca-grupo-de-trabalho-201cseguros-novo-pac-e-neoindustrializacao201d. Acesso em: 16 jan. 2024.

[9] Disponível em: https://www.gov.br/susep/pt-br/central-de-conteudos/noticias/2023/setembro/saiba-como-funcionara-o-grupo-de-trabalho-201cseguros-novo-pac-e-neoindustrializacao201d. Acesso em: 16 jan. 2024.

[10] Como destaca Julia Black, nas sociedades contemporâneas, o problema não é somente de assimetria da informação. A questão é mais complexa: nenhum ator possui, isoladamente, todo o conhecimento necessário para endereçar problemas complexos, diversos e dinâmicos. BLACK, Julia. Decentring Regulation: understanding the role of regulation and self-regulation in a ‘post-regulatory’ world. Current Legal Problems, 54(1), 103–146, 2001, p.107. Disponível em: https://doi.org/10.1093/clp/54.1.103. Acesso em: 03 jun. 2023.

[11] OECD, op. cit., p. 50.

[12] “A maioria dos países da OCDE consulta as partes interessadas sobre rascunhos de propostas, mas apenas alguns consultam sistematicamente em um estágio inicial (Tabela 2.1), uma situação que não melhorou nos últimos anos.” Ibidem, p. 64. Por outro lado, a OCDE pondera que a participação do público em um momento muito inicial do processo regulatório pode não ser efetiva: “Numa fase inicial, os impactos potenciais das propostas podem não ser conhecidos com certeza, portanto, todas as partes interessadas potencialmente afetadas também podem não ser conhecidas.” Ibidem, p. 62.

[13] Art. 9º da Lei nº 13.848, de 25 de junho de 2019.