Execução privada do dinheiro público é risco nas emendas parlamentares

Há cerca de duas semanas, o ministro Flávio Dino solicitou informações dos presidentes da República, do Senado e da Câmara dos Deputados, acerca da hipótese de que estaria sendo descumprida a decisão do Supremo Tribunal Federal sobre a inconstitucionalidade no manejo de determinadas espécies de emendas parlamentares ao Orçamento Geral da União.

A demanda de tal esclarecimento ocorreu na Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental 854, em resposta à provocação suscitada, em 14 de setembro de 2023, pela Associação Contas Abertas, pela Transparência Brasil e pela Transparência Internacional – Brasil. Tais entidades atuam nos autos na condição de amigas da corte (amici curiae) e levaram ao conhecimento do STF a persistência das seguintes falhas no manejo das emendas parlamentares, mesmo após transcorrido mais de um ano do encerramento do julgamento sobre as emendas de relator, marcadas pelo identificador de resultado primário 9 (RP 9), vulgarmente chamadas de “Orçamento Secreto”:

1) “uso indevido das emendas do relator-geral do Orçamento para efeito de inclusão de novas despesas públicas ou programações no projeto de lei orçamentária anual da União”;

2)“emendas individuais na modalidade transferência especial (emendas Pix): alta opacidade, baixo controle”; e

3) “descumprimento da determinação de publicar informações relativas à autoria das emendas RP 9 e à sua aplicação”.

O mais grave é que as denúncias de manutenção da opacidade e de burla às balizas apontadas pela corte no processamento das emendas parlamentares (sobretudo quanto ao dever de “publicação dos dados referentes aos serviços, obras e compras realizadas com tais verbas públicas, assim como a identificação dos respectivos solicitadores e beneficiários, de modo acessível, claro e fidedigno”) não se resumem ao quanto suscitado nos autos da ADPF 854.

Cotidianamente o noticiário brasileiro tem evidenciado riscos de captura e de desvio de recursos públicos no manejo das emendas parlamentares, sobretudo naquelas que são processadas como transferências especiais, vulgarmente conhecidas como “pix orçamentário”.

É ilustrativo a esse respeito que, menos de uma semana após o citado despacho do STF, tenha sido divulgada investigação da Polícia Federal, no âmbito da “operação engrenagem”, que apura “suspeita de que valores provenientes de convênios federais foram parar nas contas do irmão do parlamentar [deputado federal Josimar Maranhãozinho do PL-MA], de aliados políticos e utilizado no custeio da escola dos filhos do deputado federal”.

Vale igualmente lembrar que a Controladoria Geral da União já havia diagnosticado riscos significativos no manejo das emendas individuais impositivas, processadas como transferências especiais. Em seu “Relatório de Avaliação: Avaliação da Execução e Prestação de Contas dos Recursos de Emendas Individuais Alocados em Transferências Especiais”, a CGU concluíra que:

A resposta à questão sobre a adoção de critérios técnicos para seleção dos entes beneficiados ficou prejudicada pela dificuldade de obtenção de dados de um sistema informatizado. Porém, reafirma-se a necessidade de transparência sobre os critérios que direcionaram a aplicação desses recursos para atender ao objetivo constitucional de erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais com eficiência.

[…] Entre as causas levantadas está a insuficiência de normativos que tragam orientações claras quanto à aplicação dos recursos das emendas especiais pelos entes beneficiários.

No que se refere à execução dos recursos de forma eficiente e em acordo com a legislação vigente, foram identificadas falhas nas licitações e contratações realizadas e execução de objetos que estão atendendo à comunidade.

Sobre os mecanismos de controle e transparência existentes para acompanhamento da execução e prestação de contas, constatou-se a impossibilidade de tanto os órgãos de controle, quanto a sociedade de realizarem um acompanhamento efetivo, devido à previsão facultativa de apresentação do chamado relatório de gestão e da ausência de um formato estruturado.

Da mesma forma que nos apontamentos anteriores, uma das causas dessa impropriedade está relacionada a ausência de previsão expressa e obrigatória de apresentação de relatório de execução dos recursos pelos beneficiários.

Não deixa de ser irônico que, após a decretação da inconstitucionalidade das emendas de relator, tenham sido precisamente as transferências especiais (“pix orçamentário”) a rota preferencial de atuação dos parlamentares federais para manter a opacidade alocativa de suas emendas, como se pode ler aqui  e aqui.

A despeito de tantas fragilidades já diagnosticadas, o modelo do “pix orçamentário” tem se espraiado para os demais entes da federação, como uma espécie de flexibilização supostamente bem-sucedida no nível federal, que tem sido bastante almejada pelos parlamentares estaduais e municipais. Em recente levantamento da Transparência Internacional e da Fundação Konrad Adenauer Stiftung, noticiado pelo jornal O Globo, houve o apontamento de que 18 das 27 assembleias legislativas já adotam tal sistemática instituída pela Emenda 105/2019 na União.

Mecanismo de pressão na relação entre Legislativo e Executivo

Retomando o tema em uma perspectiva histórica ampliada, nenhuma outra dimensão fiscal explica melhor a realidade brasileira contemporânea do que as emendas parlamentares ao orçamento. São elas que acomodam os acordos de bastidor que garantem o frágil funcionamento do presidencialismo nos últimos anos e a sobrevivência tumultuada das regras fiscais de ocasião (a exemplo do teto de despesas primárias e do “Novo Arcabouço Fiscal”).

Muito embora a crise financeira mundial de 2008 e as manifestações de junho de 2013 sejam pontos de inflexão histórica, podemos destacar — na seara do Direito Financeiro — haver sido a Emenda 86, de 17 de março de 2015, que moveu algumas placas tectônicas quando instituiu as emendas individuais impositivas. Desde então, o país assiste a rodadas, cada vez mais crônicas, de instabilidade e disfuncionalidade nas finanças públicas e nas relações entre Executivo e Legislativo.

A impositividade da alocação pulverizada de recursos públicos foi uma reação dos deputados federais e senadores ao manejo abusivo pelo Executivo do contingenciamento. A opção por restringir a execução das emendas parlamentares — na condição de despesas discricionárias sujeitas à programação financeira do Tesouro — visava garantir coalizão e, com isso, aprovar as pautas de interesse do governo no Congresso. Todavia, a barganha feita pelo Executivo com o Legislativo operava, na maioria das vezes, em rota evidentemente contrária à finalidade do artigo 9º da LRF.

O enfraquecimento do governo federal (acentuado a partir das manifestações de 2013) abriu espaço, porém, para que os parlamentares promulgassem a Emenda 86. Com isso, restou pragmaticamente mitigado o principal instrumento fiscal do presidencialismo de coalizão, diante da composição político-partidária extremamente fragmentada do Congresso.

Não há vácuo de poder e como a fraqueza do Executivo tem sido um traço persistente ao longo da última década, o pêndulo político seguiu oscilando favoravelmente na direção determinada pelo Legislativo. Daí é que foram promulgadas três outras emendas constitucionais (ECs 100, 102 e 105, todas de 2019) para ampliar os nichos de impositividade orçamentária em prol das emendas de bancada, bem como para prever as transferências especiais.

Durante a crise sanitária decorrente da pandemia da Covid-19, o Congresso novamente ampliou seu quinhão no orçamento com a expansão das emendas de relator (mais conhecidas como “orçamento secreto”). O equilíbrio cada vez mais frágil de forças entre os poderes políticos garantiu sobrevivência ao Executivo, ao custo da terceirização de parcela considerável da execução das despesas discricionárias para os líderes partidários do chamado Centrão.

As emendas de relator, que visavam apenas a ajustes e correções, passaram a comportar — de forma ampliada — autorizações do parecer preliminar para barganhar os interesses do Centrão e da base de apoio do governo. Desse modo, deixaram de ser um instrumento intraparlamentar para acomodar interesses no âmbito da Comissão Mista de Orçamento, quando resgataram o modus operandi anterior à Emenda 86/2015 e renovaram o mecanismo de pressão na relação entre Legislativo e Executivo (algo de que o Executivo gostou porque lhe permitiu o retorno da barganha com seu grupo de apoio).

Assim, acentuou-se o regime de participação parlamentar(ista) no ciclo orçamentário, sem suficientes instrumentos de controle e responsabilização dos deputados e senadores pelo manejo abusivo das suas emendas.

Escolhas personalistas e paroquiais

Aliás, o ano de 2015 merece destaque também por causa da Lei 13.204, que alterou a Lei 13.019/2014, para afastar a exigência de qualquer processo seletivo e impessoal no direcionamento de recursos oriundos de emendas parlamentares para entidades do terceiro setor. Referimo-nos ao seguinte artigo 29:

“Artigo 29. Os termos de colaboração ou de fomento que envolvam recursos decorrentes de emendas parlamentares às leis orçamentárias anuais e os acordos de cooperação serão celebrados sem chamamento público, exceto, em relação aos acordos de cooperação, quando o objeto envolver a celebração de comodato, doação de bens ou outra forma de compartilhamento de recurso patrimonial, hipótese em que o respectivo chamamento público observará o disposto nesta Lei.”

Esse é, por sinal, o maior incentivo ao regime jurídico das emendas parlamentares, uma vez que os deputados e senadores podem escolher subjetivamente qual é o CNPJ da entidade beneficiária do repasse.

Sob o pálio do citado artigo 29, a execução das emendas parlamentares tende a ser marcada por escolhas estritamente personalistas e paroquiais, bem como pela descontinuidade nos serviços públicos, haja vista a falta de critérios que priorizem as obras já em andamento e os projetos inscritos no planejamento das políticas públicas.

Insistimos em denunciar que o principal atrativo desse instrumento é a liberdade irrestrita de escolha, para além do dever de licitar, provar economicidade ou mesmo justificar o regular emprego do recurso público. Trata-se de uma hipótese anômala de adjudicação direta do objeto contratual, sem seguir sequer o rito de motivação para a dispensa e para a inexigibilidade previsto no artigo 72 da Lei 14.133/2021 (e, antes dessa, no artigo 26 da Lei 8.666/1993).

É extremamente preocupante o fato de a emenda parlamentar chegar ao ponto de indicar até o CNPJ da entidade beneficiária, na medida em que não há qualquer filtro de conformidade com o artigo 37, XXI da CF/1988. É uma ordenação excepcional de despesas que permite alocação sem qualquer controle prévio e de difícil controle posterior.

Para fins de contraste, vale a pena lembrar que mesmo quando o Judiciário impõe judicialmente a aquisição de medicamentos para determinado paciente, a escolha alocativa não é tão arbitrária, considerando que há um processo judicial e suas provas. Tampouco se compara ao regime de adiantamento de despesa dentro do limite de dispensa de licitação, onde há certa margem de escolha discricionária de fornecedores e a prestação de contas é posterior.

As emendas parlamentares parecem se revestir de um rito excepcionalíssimo de execução orçamentária, o qual traz consigo riscos incomensuráveis, a pretexto de uma natureza jurídica anômala. Nas transferências especiais (e, enquanto vigoraram, nas indicações secretas das emendas de relator), não há limites para adjudicação direta do objeto contratual, tampouco há provas de um devido processo de escolha conforme a Constituição de 1988. É quase um gasto de natureza privada, legitimado tão somente pelo exercício da função parlamentar. Precisamos nos preocupar com o risco de o orçamento público se comportar como uma espécie de banco que disponibiliza bilhões de reais ao ano em depósitos de parlamentares para sacarem e aplicarem privadamente como bem entenderem.

Execução privada de despesas públicas

Além de todas as anomalias no âmbito da despesa, esse tipo de prática tende a desequilibrar absurdamente o jogo eleitoral. Abre-se, com isso, o risco para toda sorte de abuso de poder político com recursos do orçamento, risco esse chancelado mediante redesenhos normativos em regras constitucionais e regimentais, as quais foram redigidas por quem sabia exatamente o que estava fazendo para dificultar ao máximo os controles.

Fato é que o Congresso parece buscar fugir ao controle, evitando a rastreabilidade dos recursos públicos pulverizados por meio de emendas parlamentares. A bem da verdade, quão menos suscetíveis de controle, mais atraentes se tornam as emendas congressuais para os que almejam apenas satisfazer ao seu curto prazo eleitoral, além daqueles que, em última instância, aspiram, por vezes, enriquecer-se ilicitamente.

A sujeição universal aos deveres da transparência e de prestar contas precisa ser resgatada, tanto quanto devem ser prestigiadas republicanamente a aderência ao planejamento setorial das políticas públicas e a motivação circunstanciada das hipóteses de ausência de licitação.

O despacho do ministro Flávio Dino nos autos da ADPF 854 abre, em favor de toda a sociedade, mais uma oportunidade de reflexão sobre a necessidade de exigirmos a plena sindicabilidade das emendas parlamentares, submetendo-as aos influxos constitucionais do controle que regem toda a administração pública.

Após a declaração de inconstitucionalidade do manejo opaco das emendas de relator no final de 2022, os recursos até então ali alocados foram redistribuídos para ampliar emendas individuais impositivas, emendas de bancada impositivas e emendas de comissão, bem como o Congresso chegou a promover um redirecionamento parcial de valores para despesas discricionárias do Executivo marcadas pelo indicador de resultado primário 2 (RP2), mas permeáveis a indicações parlamentares, como se pode ler aqui.

Ao arrepio do julgamento do STF na ADPF 854, tais emendas e indicações parlamentares persistiram, em essência, avessas às balizas do regime jurídico administrativo, independentemente da nomenclatura de que se revestiram. O risco daí emergente é o de um sistemático desvio de finalidade no manejo do instituto que, em última instância, visa promover uma espécie de execução privada de despesas públicas.

Esse é, a bem da verdade, o questionamento nuclear que ainda precisa ser feito, até para que sejam contrapostos freios e contrapesos à natureza irrefreada por meio da qual as emendas parlamentares têm ocupado o espaço cada vez mais reduzido de alocação discricionária no orçamento federal.