Processo administrativo: valioso canal para redução de litigiosidade

Repisando a problemática do volume de demandas que ocupam o Judiciário, evidenciado no estudo encomendado pelo CNJ [1], bem como nos relatórios e número de projetos produzidos pela Comissão de Juristas [2], resta claro que a redução das demandas judiciais não encontra solução em um único ponto.

Certo é que toda melhoria tendente a reduzir a judicialização é bem-vinda, e não por outra razão que as medidas alternativas de solução de conflitos vêm ganhando cada vez mais espaço e atenção dos potenciais litigantes.

Nesse contexto e por isso, reputa-se que a Comissão de Juristas voltou boa parte de sua atenção ao aperfeiçoamento de instrumento já conhecido e posto à disposição para solução de conflitos tributários: o processo administrativo tributário. Demonstrando que a melhoria nas regras de condução do processo administrativo tributário será útil para concretizar a redução da busca do Judiciário como único meio de resolução de conflito entre fisco e contribuinte.

A padronização dos procedimentos nos processos administrativos das diferentes esferas da Federação é medida simples que colabora com o seu aperfeiçoamento. Tome-se como exemplo a padronização dos prazos, providência essa que trará mais segurança acerca do tempo em que eventual impugnação ou recurso administrativo deve ser apresentado, evitando, assim, que o contribuinte seja surpreendido, aqui ou ali, com a impossibilidade de revisão do ato administrativo pelo decurso do tempo hábil.

Em nossa opinião, outro ponto capaz de otimizar o processo administrativo como importante instrumento de solução de litígio não judicial, guarda relação com a concretização da busca pela verdade material e o formalismo moderado, prestigiando o dever institucional de a arrecadação se dar nos estritos limites constitucionais e legais, bem como a cooperação entre fisco e contribuinte.

Neste ponto é salutar rememorar que o objetivo precípuo do processo administrativo é solucionar o conflito entre o fisco e o contribuinte, mediante provocação da autoridade administrativa para revisitar seu ato e, com isso, fomentar o controle de legalidade do crédito tributário — aqui considerado tanto o lançamento do tributo quanto a imposição de multa, objeto de auto de infração.

A verdade material ganha relevância, ante seu objetivo de buscar a maior precisão possível sobre os eventos ocorridos no mundo fenomênico e a aplicação da legislação tributária, conformando-se a ideia de verdade material o meio pela qual a administração pública busca solucionar "seu próprio conflito" sem a necessidade da intervenção do Poder Judiciário.

A citada busca pela verdade material recai sobre a análise das provas e, também nesse ponto, o processo administrativo pode ser aperfeiçoado. Privilegiar a produção da prova, ainda que ao custo de provocar alguma dilação temporal e procedimental no curso do processo, certamente resultará numa relação de confiança e cooperação entre fisco e contribuinte. A admissão de provas em mais de uma etapa do procedimento do processo administrativo pode evitar a formação de crédito tributário viciado, passível de questionamento na via judicial. Nesse mesmo sentido, a realização de uma diligência pode oferecer maior segurança quanto à certeza do crédito tributário. Ganham com isso, tanto o fisco, como o contribuinte. Oportuno, nesse tocante, considerar a sugestão [3] de criação de câmaras periciais, ou seja, "núcleos privados que prestariam o serviço tal qual os que seriam prestados pelas câmaras de arbitragem, mas restrito à emissão de laudos técnico-periciais".

Faz-se, portanto, conveniente privilegiar o instrumento capaz de solucionar o conflito em ambiente administrativo, fomentando a produção de prova e superando a complexidade de sua produção ou eventual deficiência probatória na defesa do sujeito passivo. Prestigiar a verdade material é colocar a certeza do crédito tributário como principal objetivo do processo administrativo, mitigando a análise da defesa do sujeito passivo que pode se mostrar defeituosa para garantia de seu direito.

Um exemplo simples (e extremo) é capaz de evidenciar a importância do processo administrativo como instrumento de solução do conflito mitigador de judicialização. Tome-se a presunção de omissão de receitas tributáveis decorrente da falta de escrituração de documento de aquisições. A simples comprovação de que os documentos estavam, de fato, tempestivamente registrados nos livros próprios, é suficiente para atestar a improcedência da cobrança e desconstituir o crédito tributário. Ainda que a prova venha a ser apresentada em diversa oportunidade, é ela capaz de certificar que o crédito tributário deve ser desconstituído. Inadmitir a análise dessa prova por não ter sido apresentada no momento apropriado culminará na judicialização, sendo que o resultado da demanda poderia se dar em ambiente administrativo.

É de se concluir que o aperfeiçoamento do processo administrativo — instrumento do direito material tributário [4] —, privilegiando a busca pela verdade material, notadamente no que tange à produção e admissão das provas, é mais um dos muitos caminhos que deverão ser seguidos com o intuito de reduzir a judicialização e concretizar o pilar efetividade do CPC/2015, ainda que na esfera administrativa.