A legitimação extraordinária da Defensoria Pública em casos individuais
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21 de março de 2023, 8h00
O Processo Civil dos Vulneráveis é pauta ainda muito inexplorada sob diversos aspectos, os quais vão da base à cúpula Judiciária (veja aqui). E, não raramente, tais aspectos se ocultam em normas cotidianamente utilizadas por juristas — como é o caso, por exemplo, do Código de Processo Civil (CPC/2015).
Se é uma tragédia perceber que, em alguns espaços jurídicos, uma lei de 2015 — o CPC/2015 — ainda não "chegou", imagine-se o mesmo aplicado a uma lei de 1994, com alterações de 2009: a Lei Orgânica da Defensoria Pública (LC nº 80/1994). A situação pode piorar ainda mais quando se trata de uma confluência entre esses dois "rios legislativos" — mais especificamente sobre uma excepcional legitimação extraordinária da Defensoria Pública.
De antemão, um registro: não se está aqui a pugnar por uma desnecessária generalização da atuação em legitimação extraordinária da Defensoria Pública para casos individuais. O "Estado Defensor" deve se pautar por atuações emancipatórias, o que não se coaduna com a substituição processual [1] quando o agente beneficiado pode exprimir sua vontade regularmente.
Ao contrário, defende-se o uso da legitimação extraordinária defensorial [2] de modo seletivo, democrático e racional, para "salvar" direitos fundamentais, dentre os quais a vida. É o caso, por exemplo, de projeto da Defensoria Pública do Rio de Janeiro (DP-RJ) chamado "A saúde não pode esperar". Quanto ao tema, Andrea Carius de Sá, Marilia Gonçalves Pimenta e Cleber Francisco Alves [3] escreveram sobre como tal legitimação extraordinária salva as vidas de pessoas em UTIs, especialmente quando sem representantes e impossibilitadas de declarar sua vontade.
Outro pressuposto para a compreensão da legitimação extraordinária do "Estado Defensor" é sua relação com a legitimação concorrente do Ministério Público, a qual pode decorrer da missão de custos iuris diante da indisponibilidade dos direitos envolvidos.
Com efeito, a relação ministerial-defensorial deverá ser cooperativa (CPC/2015, artigo 6º [4]). E existem ainda mais três pontos: (1) a intervenção do Ministério Público como custos iuris, no casos processuais citados, será essencial; (2) a Constituição (artigo 129, § 1º [5]) reconhece convivência harmônica entre o Ministério Público e outros legitimados para "ações civis" — tratando-se de legitimidade extraordinária concorrente [6]. Ademais, esse mesmo raciocínio foi aplicado pelo Supremo Tribunal Federal (STF) para confirmar a legitimidade coletiva da Defensoria Pública na ADI nº 3.943; (3) A atuação da Defensoria Pública como parte processual em sentido estrito permite ao Ministério Pública interveniente maior impessoalidade [7] na defesa da ordem jurídica, por não comprometê-lo com os vieses e interesses da parte vulnerável. Ou seja, o agente ministerial terá maior independência para, assim, exercer suas naturais funções fiscalizatórias — tratando-se do mesmo raciocínio aplicado por Alexandre Freitas Câmara [8] ao processo coletivo.
Nessa senda, firmada a excepcionalidade da legitimação extraordinária para casos individuais da Defensoria Pública e a relação concorrente e cooperativa com o Ministério Público, indaga-se: qual a conexão inicialmente anunciada entre o CPC/2015 e a LC nº 80/1994?
Em primeiro lugar, o CPC/2015 (artigo 18 [9]) ampliou a denominada legitimação extraordinária para extraí-la de toda ordem jurídica — inclusive da própria Constituição, como ressaltou Alexandre Freitas Câmara [10]. Nesse campo, o conceito constitucional amplo de necessitado (artigo 134) — referendado pelo STF (ADI nº 3.943) e STJ (EREsp nº 1.192.577) —, e o vínculo legal expresso da Defensoria Pública com as crianças, os adolescentes, os idosos, as pessoas com deficiência, as mulheres em situação de violência doméstica e com outros grupos vulneráveis merecedores de proteção estatal (LC nº 80/1994, artigo 4º, X I[11]) confirmam a abertura do sistema à legitimação extraordinária da Defensoria Pública.
Nesse contexto do CPC/2015, no qual há notória ampliação da excepcional legitimação extraordinária para sua extração não somente da "lei" como agora do próprio ordenamento jurídico — vide, nesse sentido, lições de Cássio Scarpinella Bueno [12] e de Fredie Didier Jr. [13] —, a Defensoria Pública deve exercer tal função muito seletivamente para não ser, logo ela, instrumento de autoritarismo e paternalismo desnecessário com os mais vulneráveis. Em outras palavras, a Defensoria Pública deve exercer tal legitimidade de forma responsável. Trata-se de uma legitimidade social [14] exercida democraticamente à luz da ordem jurídica, ou seja, um exercício de "constitucionalização do processo" [15] em uma legitimidade conglobante [16], em visão a partir dos estudos de Hermes Zaneti JR.
Portanto, a legitimação extraordinária da Defensoria Pública é decorrência lógica da Constituição (artigo 134), do CPC/2015 (artigo 18) e da LC nº 80/1994 (artigo 4º, XI). E, nesse cenário, os estatutos protetivos tem especial relevância, como por exemplo, o Estatuto do Idoso.
A teoria do diálogo das fontes — de Erik Jayme, trazida ao Brasil por Claudia Lima Marques [17] —, deve ser aplicada na (re)descoberta da legitimidade extraordinária do "Estado Defensor" para casos individuais. Aliás, o Superior Tribunal de Justiça (STJ), no AgInt 1.220.572, já utilizou o diálogo das fontes [18] para confirmar a legitimidade coletiva da Defensoria Pública em prol do idoso, muito embora o Estatuto do Idoso não faça menção expressa à legitimidade referida (veja no ConJur).
Nesse cenário, ao mirar-se o Estatuto do Idoso (Lei nº 10.741/2006), em seu artigo 81, nota-se o uso da mesma fórmula constitucional (artigo 129, § 1º) da legitimidade concorrente para "ações civis". Noutra senda, a Lei nº 11.340/2006 ("Lei Maria da Penha", artigo 13[19]) criou ambiente normativo propício ao diálogo das fontes entre normas protetivas de segmentos vulnerabilizados — em especial com os Estatutos do Idoso e da Criança.
Desse modo, tem-se um microssistema de proteção dos (hiper)vulneráveis [20], o qual detém, dentre outras possibilidades, o recurso à legitimação extraordinária da Defensoria Pública para as situações necessárias e, negá-la, em casos extremos da vida social, é gesto flagrantemente ofensivo ao acesso à justiça e à Constituição.
Em verdade, deve-se evitar que debates corporativos sobre uma inexistente "exclusividade" na legitimidade extraordinária crie um "pingue-pongue" dos fragilizados sociais entre o Ministério Público e a Defensoria Pública ou ainda protraia o fim processual conduzindo hipervulneráveis ao obituário e ao caixão — como já aconteceu [21] e espera-se não mais acontecer. Enfim, não se pode ignorar as ferramentas processuais existentes para a facilitação do acesso à justiça dos vulnerabilizados.
Não se olvide que a excepcional utilização da legitimação extraordinária para salvar pessoas vulnerabilizadas é harmônica tanto com a origem brasileira da Defensoria Pública como órgão da Procuradoria de Justiça do Rio de Janeiro (Décadas de 1940/50) — vide, nesse raciocínio, Cléber Francisco Alves [22] —, como também com os influxos solidaristas recebidos nas últimas décadas pela instituição, conforme lição de José Augusto Garcia de Sousa [23].
A conclusão é uma só: "os vulneráveis não podem esperar". Desse modo, quando necessária — especialmente diante da ausência de legitimados interessados na proteção da pessoa em situação de vulnerabilidade —, a legitimação extraordinária da Defensoria Pública em prol dos vulneráveis deve ser profilaticamente reconhecida e incentivada pelo Poder Judiciário, ladeada ainda da participação essencial do Ministério Público, enquanto interveniente impessoal e fiscal da ordem jurídica.
[1] A intervenção custos vulnerabilis não se confunde com "legitimação extraordinária". Sobre essa questão e criticando “visão pré-1988" da "substituição processual": MAIA, Maurilio Casas. A Defensoria Pública enquanto Custos Vulnerabilis (DPCV) e Defensor Público Integral da Criança (DPIC): cooperação interinstitucional em tempos de pandemia (ou não) – primeiras reflexões. In: SENA, Thandra. (Coord.). Temas atuais de Direito da Criança e do Adolescente. São Paulo: Tirant Lo Blanch, 2021, p. 160-178.
[2] Sobre o tema, vide ainda: (1) CONSTANTINO, Cláudia. A legitimidade extraordinária da Defensoria Pública na tutela Individual do direito à saúde: a experiência institucional em Petrópolis/RJ. Niterói-RJ: UFF, 2021 [Dissertação de Mestrado, Orientação: Cléber Francisco Alves]; (2) SILVA, Franklyn Roger Alves. Tribuna da Defensoria: Novo CPC amplia legitimação extraordinária da Defensoria Pública. Revista Consultor Jurídico, de 9 de Junho de 2015. Disponível em: <https://www.conjur.com.br/2015-jun-09/tribuna-defensoria-cpc-amplia-legitimacao-extraordinaria-defensoria-publica>. Acesso em: 19 mar. 2023; (3) HEERDT, Cristiano Vieira. A legitimação extraordinária da Defensoria Pública nas ações de saúde. Revista da Defensoria Pública do Estado do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, n. 5, 2012, p. 47-55; (4) ROCHA, Jorge Bheron. Legitimidade Extraordinária da Defensoria Pública: interpretação sistêmica a partir do novo marco processual instaurado pelo artigo 18 da Lei 13.105/2015 – Novo CPC. Revista da Defensoria Pública da União, Brasília-DF, nº 11, p. 354-355, Jan.-Dez. 2018.
[3] "Nos primeiros 30 (trinta) dias desde a implementação da prática, foram propostas 17 (dezessete) ações de obrigação de fazer em face do Poder Público Municipal, objetivando internação em UTI, e, em todas elas, a legitimidade extraordinária da Defensoria Pública foi reconhecida pelo Juiz titular da 4ª Vara Cível de Petrópolis (Fazenda Pública). As ações foram despachadas no mesmo dia de sua distribuição, tendo sido concedida antecipação de tutela, determinando-se a imediata intimação dos réus (Município de Petrópolis e Fundação Municipal de Saúde) para cumprimento da obrigação." (SÁ, Andrea Carius de. PIMENTA, Marilia Gonçalves. ALVES, Cleber Francisco. Trilhando novos caminhos – a legitimidade extraordinária da Defensoria Pública na defesa de pessoas em situação de vulnerabilidade: Garantia e Efetividade do Direito Constitucional à Saúde. Revista da Defensoria Pública da União, Brasília-DF, Jan.-Dez. 2016, p. 453-464. Disponível em: <https://revistadadpu.dpu.def.br/article/view/94/78>. Acesso em: 19 mar. 2023).
[4] CPC/2015, "Art. 6º Todos os sujeitos do processo devem cooperar entre si para que se obtenha, em tempo razoável, decisão de mérito justa e efetiva."
[5] CRFB/1988, "Art. 129 (…) § 1º – A legitimação do Ministério Público para as ações civis previstas neste artigo não impede a de terceiros, nas mesmas hipóteses, segundo o disposto nesta Constituição e na lei."
[6] Sobre o tema, vide o Clássico: MOREIRA, José Carlos Barbosa. Apontamentos para um Estudo Sistemático da Legitimação Extraordinária. Revista de Direito do Ministério Público do Estado da Guanabara, Rio de Janeiro, n. 9, p.41-55, set./dez. 1969.
[7] Sobre o reforço da impessoalidade na atuação ministerial em favor da ordem jurídica diante da atuação defensorial em prol dos vulneráveis: CASAS MAIA, Maurilio. O ciclo jurídico da vulnerabilidade e a legitimidade institucional da Defensoria Pública: limitador ou amplificador constitucional da assistência jurídica integral? Fortaleza-CE: UNIFOR, 2020, p. 181-187. [Tese de doutorado. Orientação: Rafael Xerez]
[8] CÂMARA, Alexandre Freitas. Legitimidade da Defensoria Pública para ajuizar Ação Civil Pública: um possível primeiro pequeno passo em direção a uma grande reforma. In: SOUSA, José Augusto Garcia de. (Coord.). A Defensoria Pública e os Processos Coletivos: comemorando a Lei Federal 11.448, de 15 de janeiro de 2007. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008, p. 45-50.
[9] CPC/2015, "Art. 18. Ninguém poderá pleitear direito alheio em nome próprio, salvo quando autorizado pelo ordenamento jurídico." (g.n.)
[10] CÂMARA, Alexandre Freitas. Manual de Direito Processual Civil. 2ª ed. Barueri: Atlas, 2023, p .154.
[11] LC 80/1994, "Art. 4º São funções institucionais da Defensoria Pública, dentre outras: (…) XI – exercer a defesa dos interesses individuais e coletivos da criança e do adolescente, do idoso, da pessoa portadora de necessidades especiais, da mulher vítima de violência doméstica e familiar e de outros grupos sociais vulneráveis que mereçam proteção especial do Estado;"
[12] BUENO, Cássio Scarpinella. Curso Sistematizado de Direito Processual Civil: Teoria Geral do Processo Civil. Parte Geral do Código de Processo Civil. Vol. 1. São Paulo: Saraiva Educação, 2020, p. 438-439.
[13] DIDIER JR., Fredie. Curso de Direito Processual: Introdução ao Direito Processual Civil, Parte Geral e Processo de Conhecimento. 24ª ed. Salvador: Juspodivm, 2022, p. 470-471.
[14] SILVA NETO, Arthur Corrêa da. Legitimação extraordinária na tutela individual de pessoas que componham grupos sociais vulneráveis: a atuação da Defensoria Pública conforme o novo código de processo civil – CPC/2015. In: SILVA, Franklyn Roger Alves. (Org.). CPC/2015: Perspectiva da Defensoria Pública. 2ª ed. Salvador: Juspodivm, 2019, p. 55-67.
[15] ZANETI JR., Hermes. Constitucionalização do Processo: do problema ao precedente. Da Teoria do Processo ao Código de Processo Civil de 2015. 3ª ed. São Paulo: Thomson Reuters, 2021.
[16] ZANETI JR., Hermes. A legitimidade conglobante nas ações coletivas: a substituição processual decorrente do ordenamento jurídico. In: ASSIS, Araken de. ALVIM, Eduardo Arruda. NERY JR., Nelson. MAZZEI, Rodrigo. WAMBIER, Teresa Arruda Alvim. ALVIM, Thereza. (Coord.) Direito Civil e Processo: Estudos em homenagem ao professor Arruda Alvim. São Paulo: RT, 2007, p. 859-866.
[17] Para mais detalhes: MARQUES, Claudia Lima. Contratos no Código de Defesa do Consumidor: o novo regime das relações contratuais. 8ª ed. São Paulo: RT, 2016, p. 677 ss.
[18] Sobre o caso: MAIA, Maurilio Casas. O diálogo das fontes e a legitimidade nas ações coletivas para a defesa de grupos vulneráveis: o caso da coletividade idosa e da Defensoria Pública no STJ (Aglnt no AREsp 1220572/SP, j. 18.03.2019). Revista de Direito do Consumidor, São Paulo, vol. 123, p. 359-379, Maio-Jun. 2019.
[19] Lei n. 11.340/2006, "Art. 13. Ao processo, ao julgamento e à execução das causas cíveis e criminais decorrentes da prática de violência doméstica e familiar contra a mulher aplicar-se-ão as normas dos Códigos de Processo Penal e Processo Civil e da legislação específica relativa à criança, ao adolescente e ao idoso que não conflitarem com o estabelecido nesta Lei".
[20] Expressão que detectou-se utilizada pela primeira vez em decisão do juiz de direito Rômulo Garcia Barros Silva (TJ-AM), datada de 7.6.2018.
[21] Com algumas narrativas interessantes ao presente debate: MAIA, Maurilio Casas. Custos Vulnerabilis: das páginas da Consulex para o Brasil. Revista Jurídica Consulex, Brasília, n. 477, p. 53-55, Dez. 2016.
[22] ALVES, Cleber Francisco. Os 50 anos da "Carta de Petrópolis" e sua importância para a Defensoria Pública. Tribuna da Defensoria, de 30 de junho de 2020. Disponível em: <https://www.conjur.com.br/2020-jun-30/tribuna-defensoria-50-anos-importancia-carta-petropolis-defensoria>. Acesso em: 2 Jul. 2020.
[23] SOUSA, José Augusto Garcia de. Solidarismo jurídico, acesso à justiça e funções atípicas da Defensoria Pública: a aplicação do método instrumentalista na busca de um perfil institucional adequado? Revista de Direito da Associação dos Defensores Públicos do Estado do Rio de Janeiro, nº 1, Jul./Set. 2002.
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