Intervenção federal: histórico, requisitos e limites

No fatídico dia 8/1/2023, por meio do Decreto nº 11.377/2023 e na forma do artigo 34, III, da Constituição da República de 1988, instaurou-se a intervenção federal no Distrito Federal, limitada à "área de segurança pública". A finalidade dessa intervenção é "pôr termo ao grave comprometimento da ordem pública, marcado por atos de violência e invasão de prédios públicos", decorrentes de ataques que ocorreram aos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário.

Sempre que são mobilizados os instrumentos do chamado "sistema constitucional de crises", dentre os quais se encontram a intervenção federal, o estado de sítio e o de defesa, muitas são as precauções que devem ser tomadas pela administração pública.

A intervenção federal, por sua vez, conforme lição de José Afonso da Silva, "é a antítese da autonomia" [2] das unidades federativas, que é um dos princípios basilares da República brasileira.

Com efeito, o artigo 34 da Constituição de 1988 é expresso quanto ao fato de a intervenção federal ser uma medida de exceção: "A União não intervirá nos Estados nem no Distrito Federal, exceto para: […]". Por isso, só pode ocorrer se configurada uma das hipóteses taxativas que, em linhas gerais, relacionam-se a risco à ordem jurídica e ao Estado Democrático de Direito (incisos I a IV), grave violação de direitos humanos e políticos (inciso VII) ou para restabelecer o equilíbrio fiscal de uma unidade federativa (inciso V).

Além disso, a decretação de intervenção federal é de competência privativa do presidente da República (artigo 84, X, da Constituição). Porém, no prazo de 24 horas, o Congresso Nacional deve autorizar a intervenção, apreciando se o decreto observa todos os requisitos e preceitos constitucionais. Além dessa apreciação pelo Congresso Nacional, há casos específicos em que se exige a análise do Supremo Tribunal Federal, do Superior Tribunal de Justiça, do Tribunal Superior Eleitoral ou de representação da Procuradoria-Geral da República, nos termos do artigo 36 da Constituição [3].

A intervenção federal atualmente decretada no Distrito Federal fundamentou-se no inciso III do artigo 34 da Constituição para "pôr termo a grave comprometimento da ordem pública". O próprio governador do Distrito Federal (Ibaneis Rocha) não se opôs a essa intervenção, pois se pronunciou em suas redes sociais, em 8/1/2023, mesmo dia em que os ataques ocorreram e a intervenção foi decretada, no sentido de que o governo do Distrito Federal estava à disposição do governo federal. Adicionalmente, observou-se o cumprimento do requisito de submissão do decreto ao Congresso Nacional, o qual foi devidamente aprovado na sequência.

A revelar a excepcionalidade do instituto sob a égide da Constituição da República de 1988, a presente intervenção federal é apenas a terceira decretada no Brasil desde a redemocratização. Durante os primeiros 30 anos de sua vigência, nenhuma intervenção federal havia sido efetivada, apesar de algumas tentativas.

Em fevereiro de 2010, por exemplo, a Procuradoria-Geral da República protocolou pedido de intervenção federal no Distrito Federal, com base no artigo 34, VII, "a", da Constituição [4], sob o argumento de que precisava ser contido suposto "esquema de corrupção que envolveria o ex-Governador do DF, alguns Deputados Distritais e suplentes, investigados pelo STJ, e cujo concerto estaria promovendo a desmoralização das instituições públicas" [5]. Contudo, o Supremo Tribunal Federal, por maioria de votos, julgou improcedente o pedido, pois "o perfil do momento político-administrativo do Distrito Federal já não autorizaria a decretação de intervenção federal, a qual se revelaria, agora, inadmissível perante a dissolução do quadro que se preordenaria a remediar" [6].

Já no ano de 2018, durante o governo do ex-presidente Michel Temer, duas intervenções federais foram decretadas: uma no Rio de Janeiro, implementada pelo Decreto nº 9.288/2018; e outra em Roraima, instaurada pelo Decreto nº 9.602/2018.

A intervenção federal no Rio de Janeiro foi decretada em 16/2/2018, com o objetivo de pôr termo a grave comprometimento da ordem pública (artigo 34, III, da Constituição). Naquela ocasião, o governador do Rio de Janeiro (Luiz Fernando Pezão) concordou com a intervenção ao declarar, em discurso realizado na data da assinatura do decreto, a total incapacidade de solucionar a crise de segurança pública deflagrada por conflitos envolvendo organizações criminosas e milícias.

A intervenção ficou limitada à área de segurança pública do Rio de Janeiro, tendo sido nomeado, para o cargo de interventor, o general do Exército Braga Netto, que, subordinado ao presidente da República, assumiu o controle operacional dos órgãos de segurança pública do estado. Importante notar que, de acordo com a Nota Técnica Conjunta nº 01/2018 do Ministério Público Federal, a nomeação de militar para o cargo de interventor não confere caráter militar à intervenção, pois "a natureza da função a ser exercida pelo interventor é aquela de Governador de Estado, por definição constitucional um cargo de natureza civil" [7].

A intervenção federal em Roraima ocorreu em 8/12/2018 e também teve a aquiescência da então governadora. As circunstâncias que caracterizaram o grave comprometimento da ordem pública consistiam em crise na segurança pública, com a paralisação de policiais civis por 72 horas, bem como no sistema penitenciário, caracterizada por risco de rebeliões. Somado a isso, era necessário o desenvolvimento de política de acolhida humanitária a imigrantes venezuelanos.

Diferentemente do que ocorreu no Rio de Janeiro, na qual a intervenção limitou-se à área da segurança pública, a intervenção no estado de Roraima foi mais ampla, abrangendo todo o Poder Executivo estadual, afastando-se a governadora e nomeando-se, como interventor, Antonio Denarium, civil que foi posteriormente eleito, em 2018, para assumir o cargo de governador e reeleito em 2022.

Além de a intervenção federal apenas ser possível em circunstâncias de extrema necessidade, essa, após decretada, também precisa respeitar os limites impostos pela Constituição da República de 1988.

O principal limite à intervenção federal consiste na necessidade de preservação dos direitos fundamentais. Enquanto o estado de defesa e o estado de sítio permitem medidas coercitivas, com a restrição de direitos e garantias (artigos 136 a 139 da Constituição), não há essas medidas na intervenção (artigos 34 a 36 da Constituição).

Outros limites devem ser estabelecidos pelo próprio decreto de intervenção, que, nos termos do artigo 36, § 1º, da Constituição da República de 1988, "especificará a amplitude, o prazo e as condições de execução e que, se couber, nomeará o interventor".

O Decreto nº 11.377/2023, ora em vigor, cumpriu tais requisitos. Assim como a intervenção federal no Rio de Janeiro de 2018, a intervenção no Distrito Federal limita-se à área de segurança pública, de modo que "as atribuições previstas no art. 117-A da Lei Orgânica do Distrito Federal que não tiverem relação direta ou indireta com a segurança pública permanecerão sob a titularidade do Governador do Distrito Federal" (artigo 1º, §§ 1º e 4º). O referido decreto também estabeleceu, em seu artigo 1º, que a medida deverá cessar em 31/1/2023. Por fim, Ricardo Cappelli, que era, até então, secretário-executivo do Ministério da Justiça, foi nomeado como interventor.

Dessa forma, verifica-se que a intervenção federal é um mecanismo que privilegia certos preceitos constitucionais (soberania, ordem pública etc.) em sacrifício de outros (não-intervenção, federalismo etc.). Para que seja regularmente implementada, a Constituição estabelece requisitos e limites à efetivação dessa medida, que devem ser rigorosamente observados "para restauração da harmonia institucional, mas sempre em caráter excepcional" [8].