O Supremo Tribunal Federal e a regulação do aquecimento global

A litigância climática assumiu um papel sem precedentes no debate constitucional. Em boa hora, pois vivemos em uma geração acostumada a festejar a Carta Política de 1988, que, para além de possuir uma redação democrática, garantiu expressamente direitos constitucionais fundamentais multidimensionais e, ainda, pela riqueza de suas palavras, deixou o texto em aberto para que os hermeneutas, em uma perspectiva intergeracional, pudessem conferir-lhe apropriada interpretação e, até mesmo, [1] ampliar o rol de direitos e garantias e não permitir, evidentemente, o retrocesso dos mesmos. No artigo 102 inserto no Título IV, do Capítulo III, da Seção II, da CF, o Poder Constituinte prevê a estrutura e a competência constitucional do egrégio Supremo Tribunal Federal. Ao excelso pretório, portanto, é conferida, entre outras atribuições, a guarda da Constituição e o controle originário de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual (inciso I, alínea "a").

O tema das mudanças climáticas, há pouco, era tratado de forma tímida pela doutrina e, de igual modo, os litígios climáticos ainda eram incipientes. Contudo, a situação mudou, considerando, em especial, que o governo do ex-presidente Bolsonaro, com uma agenda anticientífica na área ambiental, omitiu-se no cumprimento dos compromissos assumidos para manter a estabilidade do clima. Demonstração clara desse fenômeno é o conjunto de ações em trâmite e decididas pelo STF, STJ, TRFs e TJs que evidenciam pautas atreladas direta ou indiretamente às mudanças climáticas. Portanto, pode-se observar litígios climáticos diretos (próprios ou puros) e indiretos (impróprios ou impuros) tramitando em nossas cortes.

Diretos, próprios ou puros, como já se teve a oportunidade de referir, são aqueles que em seu bojo constam pedidos diretos para o corte imediato de emissões de gases de efeito estufa, fechamento de centrais elétricas movidas pela queima do petróleo e do carvão, entre outros. Os litígios climáticos indiretos, impróprios ou impuros, por outro lado, são aqueles que envolvem a tutela direta da qualidade e quantidade da água, do solo, da qualidade do ar, da proteção da flora, da atmosfera e que, de modo indireto, ou por ricochete, colaboram para a diminuição das emissões antrópicas. Nesta categoria inserem-se aquelas ações mandamentais e igualmente aquelas medidas estruturantes de políticas públicas, tendo como base jurídica, especialmente, em seu bojo, os princípios da prevenção e da precaução, que colaboram para a descarbonização da economia, para a construção de prédios sustentáveis, para edificação de proteções artificiais contra eventos climáticos extremos, para regulação da geoengenharia, para compra de carros elétricos subsidiada, para a concessão de incentivos e subsídios fiscais para as energias renováveis, para a operacionalização da tributação do carbono, entre outras.

Existe tendência que o Supremo Tribunal Federal avance de modo progressista para uma jurisprudência holística e descarbonizada em virtude de algumas medidas por este adotadas, como a criação da Pauta Verde de julgamento e, igualmente, pelo Conselho Nacional de Justiça que instituiu: a- o Prêmio Juízo Verde, criado para homenagear iniciativas voltadas à proteção do meio ambiente ou que contribuam com a produtividade do Poder Judiciário na área ambiental [2]; b- o Concurso Nacional de Decisões Interlocutórias, Sentenças e Acórdãos Ambientais [3]; c- o Grupo de Trabalho Observatório do Meio Ambiente e das Mudanças Climáticas do Poder Judiciário [4].

A constatação da incorporação dessa tendência de criação de uma jurisprudência sustentável no âmbito climático foi o desfecho, aliás, da ADPF 708, originariamente ajuizada como Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão (ADO 60), pelo Partido dos Trabalhadores (PT), pelo Partido Socialismo e Liberdade (PSOL), pelo Partido Socialista Brasileiro (PSB) e pela Rede Sustentabilidade em que foram apontadas omissões do governo federal por não adotar providências para o funcionamento do Fundo Clima, que foi indevidamente paralisado em 2019 e 2020, além de diversas outras ações e omissões na área ambiental que levaram o Brasil a uma situação de retrocesso e de desproteção em matéria ambiental.

No mérito, o STF proibiu de modo exemplar, após a realização de audiência pública multidisciplinar [5], o contingenciamento das receitas que integram o Fundo Nacional sobre Mudança do Clima (Fundo Clima) e determinou ao governo federal que adote as providências necessárias ao seu funcionamento, com a consequente destinação de recursos. O STF reconheceu, ainda, a omissão da União devido à não alocação integral das verbas do fundo referentes ao ano de 2019.

Para o STF, a vedação ao contingenciamento não se justifica em razão do grave contexto ambiental brasileiro, e é preciso ressaltar o dever constitucional de tutela ao meio ambiente (artigo 225 da Constituição Federal). Aliás, dados demonstrados, até por satélite, evidenciam que no ano de 2021 o desmatamento aumentou mais de 22% e alcançou uma área de 13.235 km² representando aumento de 76% no desmatamento anual em relação a 2018.

Igualmente, litígio de natureza climática paradigmático foi a ADO-59/STF, sob a relatoria da ministra Rosa Weber, em que se discutia a omissão estatal em relação ao Fundo Amazônia, criado pelo Decreto nº 6.527/2008 [6].

Dados oficiais apresentados pelo Inpe (Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais) e inseridos na referida ADO, demonstravam o crescente aumento das taxas de desmatamento no bioma Amazônia nos últimos anos. A partir da captação de imagens de satélites e dados do Sistema de Detecção do Desmatamento em Tempo Real (Deter), o Inpe apontaram para uma evolução das taxas de desmatamento entre 2013 e 2019: 2013 (5.891 km2/ano), 2014 (5.012 km2/ano) 2015 (6.207 km2/ano), 2016 (7.893 km2/ano), 2017 (6.947 km2/ano), 2018 (7.536 km2/ano) e 2019 (10.129 km2/ano). A partir de tais dados, evidenciou-se que o litígio em questão estava diretamente relacionado a uma das causas do aquecimento global, que é o desflorestamento. A relação entre o desmatamento na Amazônia e o aquecimento global, aliás, já vem bem documentada em sede doutrinária já há alguns anos [7].

O Plenário da Corte, em 3/11/2022, por maioria, conheceu da ação direta de inconstitucionalidade por omissão, rejeitando as preliminares arguidas, vencidos os ministros André Mendonça, Roberto Barroso, Luiz Fux e Ricardo Lewandowski, que dela conheciam como arguição de descumprimento de preceito fundamental, e o ministro Nunes Marques, que não conhecia da ação, quer como ADO quer como ADPF. Por unanimidade, converteu o julgamento da medida cautelar em julgamento definitivo do mérito. No mérito, por maioria, o tribunal julgou parcialmente procedente a ação e declarou a inconstitucionalidade do artigo 12, II, do Decreto nº 10.144/2019, e do artigo 1º do Decreto no 9.759/2019, no que se referem aos colegiados instituídos pelo Decreto no 6.527/2008; por perda superveniente de objeto, em razão do prejuízo, deixou de acolher o pedido de declaração de inconstitucionalidade do artigo 1º, CCII, do Decreto no 10.223/2020, no ponto em que extinguiu o Comitê Orientador do Fundo Amazônia, uma vez que o Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADPF 651, de relatoria da ministra Cármen Lúcia, ao deferir o aditamento à inicial, declarou a inconstitucionalidade desse dispositivo legal.

Por fim, determinou à União Federal, no prazo de 60 dias, a adoção das providências administrativas necessárias para a reativação do Fundo Amazônia, nos limites de suas competências, com o formato de governança estabelecido no Decreto nº 6.527/2008. Restou vencido no julgado o ministro Nunes Marques, que julgou improcedentes os pedidos, e, em parte, o ministro André Mendonça [8].

Nas ADPF 748 e ADPF 749, o Partido dos Trabalhadores e a Rede Sustentabilidade, questionaram, dentre outros pontos, a alteração da Resolução 499/2020, do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), que revogou a Resolução nº 264/1999, passando a autorizar o licenciamento ambiental [9] para a queima de resíduos sólidos em fornos de cimento nas indústrias, incluindo materiais com altíssimo potencial nocivo, como embalagens plásticas de agrotóxicos [10]. Nas demandas, argumentou-se que a queima desses resíduos poderia ocasionar desequilíbrio ambiental, afetar o clima e a saúde humana, pois o coprocessamento desses materiais emite CO2 e a queima de resíduos, principalmente embalagens de agrotóxicos, geram, além de outros gases de efeito estufa, gases extremamente tóxicos para os seres humanos, com impactos na saúde da população. Argumentou-se, também, que a liberação desses resíduos altamente tóxicos na atmosfera pode agravar o quadro já periclitante de poluição do ar em grande parte do país [11].

Nesse cenário, o Plenário do STF, em decisão unânime, declarou a inconstitucionalidade da Resolução 500/2020 do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama). A norma havia revogado três outras resoluções do órgão: 284/2001, 302/2002 e 303/2002. Elas dispunham, respectivamente, sobre o licenciamento de empreendimentos de irrigação; os parâmetros, definições e limites de áreas de preservação permanente de reservatórios artificiais e o regime de uso do entorno; e os parâmetros para definição de áreas de preservação permanente nas áreas de dunas, manguezais e restingas nas regiões costeiras do território brasileiro [12].

As aludidas demandas evidenciam que o Brasil vem sendo palco de litígios climáticos com potencial de notável repercussão, dando ensejo a um sólido debate científico e, especialmente, constitucional, sobre tema que ganhou grande importância, notadamente, após o Acordo de Paris, a Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável e a Encíclica Laudato Sì.

Referidas demandas demonstram, outrossim, uma gradativa sofisticação doutrinária [13] na seara dos litígios climáticos, evidenciando que a matéria, antes objeto apenas de debates acessórios (na litigância climática indireta, imprópria ou impura), começam, pouco a pouco, a chegar aos tribunais com a causa de pedir e os pedidos bem definidos (focados nas causas e nas consequências do aquecimento global e na sua regulação), forçando um posicionamento do Poder Judiciário não apenas no aspecto infraconstitucional mas, necessariamente, constitucional, que pode ser chamado de constitucionalismo climático. Nesse sentido, nos próximos anos, o egrégio STF, que tantos serviços já prestou e tem prestado à nossa República, certamente fixará os limites subjetivos e objetivos dos direitos constitucionais fundamentais debatidos nessas contendas climáticas, em especial, com uma possível declaração de um direito constitucional fundamental ao clima estável apto a tutelar não apenas as gerações atuais, mas também as gerações futuras de seres humanos e não humanos.