Opinião

Conema-RJ: decisão que declarou nulidade de sessões e deliberações desde 2019

Autores

  • Cristiane Jaccoud

    é advogada e professora de pós-graduação na Emerj Ibmec PUC-SP PUC-RS Cedin UNISANTA ESAP/PGE-RJ ESAJ/TJRJ e INBEC/UNIP. Coordenadora de Direito Ambiental da ESA OAB-RJ. Doutora em Planejamento Ambiental (Coppe/UFRJ). Coordenadora de obras e autora de artigos e capítulos de livro na área de Direito Ambiental. Diretora da UBAA (União Brasileira da Advocacia Ambiental).

  • Talden Farias

    é advogado e professor de Direito Ambiental da UFPB e da UFPE pós-doutor e doutor em Direito da Cidade pela Uerj com doutorado sanduíche junto à Universidade de Paris 1 — Pantheón-Sorbonne Membro do Instituto dos Advogados Brasileiros e vice-presidente da União Brasileira da Advocacia Ambiental.

10 de fevereiro de 2023, 7h06

Certa insegurança jurídica no licenciamento ambiental se aventou no Rio de Janeiro em razão da decisão judicial proferida pela 15ª Vara de Fazenda Pública da Comarca da Capital, nos autos da Ação Popular 0150428-88.2020.8.19.0001, que declarou a nulidade das sessões e deliberações do Conselho Estadual do Meio Ambiente (Conema) a partir de 14/9/2019 e determinou que o Estado se abstivesse de conceder novas licenças ambientais.

Diante das incertezas que se instauraram, entendemos pertinente tecer alguns comentários sobre a interpretação da aludida decisão, "traduzindo o juridiquês", e que  metodologicamente se pautam 1) no breve histórico do processo; 2) no resumo da decisão; 3) na interpretação e nos possíveis efeitos, repercussões e cenários em caso de sua confirmação, na íntegra, pelas instâncias superiores; e, 4) nas medidas que conjecturamos pertinentes, senão imprescindíveis, para reverter ou atenuar os efeitos e repercussões vislumbrados, visando trazer o licenciamento estadual e municipal "de volta aos trilhos" da mínima segurança jurídica. 

De antemão, cumpre aqui trazer dois esclarecimentos. A decisão ainda não está produzindo efeitos, tendo em vista se tratar de decisão de 1ª instância em Ação Popular, sujeita a recurso dotado de efeito suspensivo[1]. Em adição, os comentários aqui explanados não são direcionados ao juízo de valor do mérito de qualquer das partes, mas, tão somente, uma interpretação jurídica e fática da decisão e seus possíveis efeitos e repercussões.  

Breve histórico da ação popular e seus fundamentos
Trata-se de AP distribuída em 30/7/2020, tendo como plano de fundo o licenciamento ambiental de pretenso autódromo internacional a ser instalado na cidade do Rio de Janeiro. Por ocasião do ajuizamento visava, como medida acautelatória, suspender os efeitos da Resolução Conema 89/2020 e da audiência pública virtual iminente do empreendimento, o que fazia sob fundamento de ilegalidades e irregularidades do Conema-RJ. Para além, buscava a nulidade de todos os atos praticados pelo Conselho desde sua composição mais recente regulamentada pelo Decreto Estadual 46.739/2019.

Segundo a fundamentação apresentada, o Conema padeceria de vícios formais e materiais, dados à: 1) ofensa ao princípio da legalidade, dado que a Constituição de 1989 determina sua instituição por lei; 2) ausência de paridade na composição de seus membros (participação dos Poderes Executivo e Legislativo, comunidades científicas e associações civis) prevista na Constituição Estadual (artigo 261, § 1.º, inciso XXII); 3)  ausência de ato normativo de nomeação de conselheiros titulares e suplentes; e, 4) ausência de transparência dos atos do Conselho (publicidade das atas das sessões). Por conseguinte, como já referenciado, pugnava pela nulidade dos atos por ele praticados, o que, dito em outras palavras, todas as deliberações e Resoluções editadas desde 14/08/2019.

Da decisão judicial
Inobstante a questão central da ação (licenciamento do autódromo internacional) tenha perdido seu objeto ante o indeferimento da licença pelo Instituto Estadual do Ambiente (Inea) [2], a ação seguiu tramitando com foco nos vícios apontados e eis que em 23/01/2023 sobreveio sentença [íntegra da sentença] cuja parte dispositiva consta o seguinte teor: 

Isto posto, JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTES os pedidos para declarar a nulidade das sessões e deliberações do Conselho Estadual do Meio Ambiente (Conema), inclusive as Resoluções nº 88 e 89 de 2020, diante da nomeação irregular dos representantes do Poder Público, bem como da falta de paridade no Conselho, em desconformidade com o artigo 261, §1º, XXII da Constituição Estadual do Rio de Janeiro, extinguindo o feito com resolução de mérito na forma do artigo 487, I do CPC.
Quanto à tutela de urgência concedida, Revogo-A apenas no que tange à suspensão do Decreto Estadual nº 46.739/2019, o qual, como visto, não instituiu o Conema, bem como da audiência pública referente aos processos nº E-07/002.9280/2019 e SEI-070026/000.609/2020, em razão da perda do objeto. Em contrapartida, confirmo a tutela de urgência em relação à suspensão das Resoluções Conema nº 88 e 89/2020 e à determinação de que o réu se abstenha conceder novas licenças ambientais até que as irregularidades ora reconhecidas sejam sanadas.

Embora afastada a inconstitucionalidade do Conselho, eis que criado por Decreto anteriormente à exigência de lei pela Constituição Estadual [3], a decisão reconheceu a ausência de paridade na sua composição e a inexistência de atos de nomeação. Calcado na premissa de que "não possuem validade os atos praticados pelo Conselho que, se não foi efetivamente nomeado pelo Poder Executivo, não teve preenchido o ciclo dos atos essenciais inerentes à investidura de seus membros", decisão tem dois viesses: 1) declara a nulidade de todas as sessões e deliberações do Conema a partir de 14/08/2019 e 2) determina que o Estado do Rio se abstenha de conceder licenças ambientais, até que sanadas as irregularidades.

Cumpre dizer que em tese, já havia margem para o reconhecimento da existência da paridade, pois são sete representantes da sociedade civil e oito do Poder Público, sendo que um deste, o Presidente, só vota em caso de empate. Cuida-se, portanto, do voto de qualidade, consoante previsto no artigo 5º do Decreto Estadual 46.739/19, o qual só acontece em caso de empate.

Interpretação dos possíveis efeitos e cenários da decisão
Começando pelo segundo aspecto, como se denota, a decisão (mesmo que ainda sem produção de efeitos), determina a abstenção do Estado do Rio de Janeiro na concessão de novas licenças até a regularização do Conema. Ocorre que, conforme artigos 48, 49 e 50 do Decreto Estadual nº 46.809, de 23/12/2019, que dispõe sobre o Sistema Estadual de Licenciamento e demais Procedimentos de Controle Ambiental (Selca)  e dá outras providências [4], a competência para concessão e renovação as licenças, a depender do tipo de licença e do grau de impacto doas empreendimentos e atividades, é da Comissão Estadual de Controle Ambiental (Ceca), do Conselho Diretor do Inea (Condir), do presidente do Inea, da diretoria específica ou das superintendências regionais.

Diante de tais dispositivos regulamentares, sob nosso entendimento, a decisão aqui se equivoca, tendo em vista que, diferentemente de outros Estados da federação, onde a concessão de algumas licenças passa pelo Conema, no ERJ o Conselho não tem ingerência sobre a emissão dos instrumentos de controle ambiental, mas, tão somente, delibera sobre as diretrizes da Política Pública Estadual de Meio Ambiente [5].  

Desta forma, se não há influência do Conselho na análise e emissão dos instrumentos de controle ambiental, eventual irregularidade de sua composição não afetaria (ou não deveria afetar) a concessão dos ditos instrumentos.

Fazendo um exercício teórico, ainda que se pudesse considerar que a existência de Conselho de Meio Ambiente seria condição sine qua non para o exercício das ações administrativas de licenciamento e a autorização ambiental, sob pena se de avocar a competência supletiva na forma do artigo 15 da LC 140/2011 [6], o referido dispositivo ressalva a existência de órgão ambiental capacitado.

Diante da incontestável (no caso da sua ação) existência de órgão ambiental capacitado no ERJ, entendemos que, salvo sob avocação de outro fundamento legal, apenas com fundamento do artigo 15 da LC 140 não instauraria a competência supletiva ali prevista.

Ainda sob nosso entendimento, acredita-se que tal aspecto da decisão será atacado pela PGE na busca de esclarecer o equívoco e reintegrar ao Estado a possibilidade de concessão de novas licenças.

Por outro lado, em relação ao segundo viés da decisão  declaração de nulidade (não a anulação) de todas as sessões, deliberações e inclusive Resoluções do Conema a partir de 14/08/2019, enxergamos aqui grandes implicações, que, se concretizadas, que podem gerar um "apocalipse" de insegurança jurídica, sobretudo nos licenciamentos em âmbito municipal.

Isto porque, a competência licenciatória dos municípios está prevista no artigo 9º, VIX, "b" da LC 140/2011, o qual estabelece competir a estes promover o licenciamento ambiental das atividades ou empreendimentos que causem ou possam causar "impacto ambiental de âmbito local, conforme tipologia definida pelos respectivos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente", considerados os critérios de porte, potencial poluidor e natureza da atividade.

Dito em outras palavras, a partir de definição, pelos Conemas, dos empreendimentos que possam causar impacto de âmbito local, os municípios teriam a competência originária para o licenciamento dessas atividades.

Embora a decisão judicial não mencione diretamente os municípios, que sequer foram parte do processo (exceto o município do Rio de Janeiro no que tangia ao licenciamento do autódromo), o fato é que a decisão, se mantida, pode ter implicação direta no licenciamento municipal. Isto porque a definição das atividades e empreendimentos de impacto local  e que, por conseguinte, podem ser licenciados pelos municípios, estão previstas nas Resoluções Conema 92/2021 [7] e 95/2022 [8] e as quais estão incluídas no "pacote" daquelas declaradas nulas pela aludida decisão.  

Nesse ponto, embora o municípios não tenham sido parte processual nem condenados a absterem-se da concessão de licenças ambientais, o passam a fazer calcados em normativas que estão "sub judice". Se em um primeiro momento isso não afeta a continuidade dos licenciamentos, exatamente por estarem ainda sub judice, caso a sentença de primeira instância venha a ser integralmente confirmada pelos Tribunais superiores, ter-se-ia uma possibilidade interpretativa de que todas as licenças ambientais municipais emitidas com base nas respectivas resoluções seriam também nulas, eis que calcadas em atos administrativos declarados nulos.

O mesmo raciocínio poderia ser estendido às licenças estaduais concedidas pelo ERJ, que se pautaram em parâmetros e critérios regulamentados em resoluções editadas no período e declaradas nulas na aludida decisão.

Dito em outras palavras, empreendimentos e atividades licenciados pelos Municípios e pelo Estado poderiam "passar a estar irregulares", diante da nulidade das normas que embasaram sua emissão.

Possíveis medidas para atenuar efeitos e cenários
Diante da ideia de vislumbrar os possíveis efeitos e cenários da decisão, caso integralmente mantida, traz-se aqui também algumas ponderações no intuito de minimizar a insegurança jurídica generalizada que se aventa nos até então "atos jurídicos perfeitos" e no intuito de não deixar o controle ambiental enfraquecido e/ou as atividades econômicas paralisadas.

Para além da reversão da decisão, o que pode demorar alguns anos até o esgotamento das fases recursais e seu efetivo trânsito em julgado, uma primeira hipótese seria o deferimento de um provimento integrativo, no intuito de declarar, se for o caso, a vigência das Resoluções 92 e 95 até ulterior trânsito em julgado e modular os efeitos da decisão, reconhecendo a validade dos instrumentos de controle ambiental já emitidos, posição buscada nos embargos de declaração da ADPF 623, em trâmite no STF, que julgou inconstitucional o Decreto Federal 9.806/2019, que reduziu a composição do Conama.

No entanto, diante dos vários recursos cabíveis em nosso ordenamento jurídico, de várias instâncias judiciais, uma reversão da decisão ou trânsito em julgado demandariam tempo (talvez muito tempo!) e durante o qual a insegurança se perduraria…

Ainda nesse contexto, mesmo que se deferisse um provimento integrativo e/ou uma modulação dos efeitos, ainda padeceriam os vícios de composição e funcionamento do Conema reconhecidos em 1º grau.  

O melhor dos cenários seria, portanto, e de forma urgente, o saneamento das irregularidades reconhecidas na sentença, quais sejam 1) a edição de nova lei ou decreto alterando a composição do Conema e garantindo a literal paridade dos membros; 2) que estes sejam devidamente nomeados e empossados; 3) que as atividades do Conema passem a ter a devida publicidade; e ainda, 4) que as resoluções declaradas nulas sejam reeditadas (se pertinentes) dentro do devido processo normativo.


[1]  Lei nº 4.717/65 (Lei da Ação Popular): Artigo 19. A sentença que concluir pela carência ou pela improcedência da ação está sujeita ao duplo grau de jurisdição, não produzindo efeito senão depois de confirmada pelo tribunal; da que julgar a ação procedente caberá apelação, com efeito suspensivo. 

[2] Processo E-07/002.9280/2019. Deliberação CECA 6.453/2021.

[3] Sobre tal aspecto, consta na fundamentação da sentença: "[…] ao contrário do argumentado pelos autores, o Decreto impugnado não cria o Conselho, mas apenas dispõe sobre sua organização, competência e funcionamento, sendo certo que o CONEMA foi criado, em verdade, antes mesmo da Constituição Estadual de 1989, através do Decreto 9.991/87. Tal constatação, por si só, é suficiente para afastar a pretensão autoral. Do mesmo modo, ainda que se considere o suposto conflito de índole formal entre o Decreto 9.991/87 (objeto) e a Constituição Estadual (paradigma), melhor sorte não assistiria aos demandantes.

Isso porque, neste caso, haveria uma inconstitucionalidade superveniente, fenômeno inadmitido pela doutrina especializada e pelo Supremo Tribunal Federal, com base no princípio da contemporaneidade, que rege o controle de constitucionalidade e pressupõe que a legislação ou ato infralegal questionado seja posterior à Constituição que serve de parâmetro de controle. Na hipótese, a Constituição Estadual de 1989 passou a exigir forma especial (lei) para matéria regulada pelo Decreto que lhe é anterior, de 1987, não sendo possível reconhecer a inconstitucionalidade deste por mero vício formal".

[4] CAPITULO V – DA COMPETÊNCIA PARA CONCESSÃO DOS INSTRUMENTOS DE CONTROLE AMBIENTAL

Art. 48. Será de competência da Ceca a concessão e renovação de licença ambiental ou de outro instrumento do Selca nas seguintes hipóteses: I – empreendimentos e atividades executados pelo Inea; II – empreendimentos e atividades sujeitos à EIA/Rima e previstos nos incisos III, V e XII do artigo 1º da Lei Estadual nº 1.356/1988; III – Licença Prévia (LP) e Licença Ambiental Integrada (LAI), nas demais hipóteses de empreendimentos e atividades sujeitos à EIA/Rima.

Parágrafo único. Em se constatando que o empreendimento ou atividade não é capaz de causar significativa degradação ambiental, não sendo sujeito, portanto, à EIA/Rima, a competência para a expedição das licenças será do Condir, ressalvada a hipótese prevista no inciso I.

Artigo 49. Ressalvada a competência da Ceca, a concessão de licença ambiental ou de outro instrumento do Selca será de competência do Condir nas seguintes hipóteses: I – empreendimentos e atividades de médio e alto impacto;

II – Licença de Instalação – LI, Licença de Operação (LO), e suas respectivas renovações, de empreendimentos e atividades potencialmente causadoras de significativa degradação do meio ambiente e sujeitas à elaboração de EIA/Rima; artigo 50. Ressalvada a competência da Ceca, a concessão de licença ambiental ou de outro instrumento do Selca para atividades de baixo impacto ambiental será de competência de diretoria específica, Presidência ou Superintendências regionais, conforme o caso.

[5] Conforme artigo 2º e 3º do decreto Estadual 46.739/2019 e ainda, disposições do Decreto nº 9.991, de 05.06.87, que efetivamente "cria" o Conema-RJ.

[6] Artigo 15. Os entes federativos devem atuar em caráter supletivo nas ações administrativas de licenciamento e na autorização ambiental, nas seguintes hipóteses: I – inexistindo órgão ambiental capacitado ou conselho de meio ambiente no Estado ou no Distrito Federal, a União deve desempenhar as ações administrativas estaduais ou distritais até a sua criação; II – inexistindo órgão ambiental capacitado ou conselho de meio ambiente no Município, o Estado deve desempenhar as ações administrativas municipais até a sua criação; e III – inexistindo órgão ambiental capacitado ou conselho de meio ambiente no Estado e no Município, a União deve desempenhar as ações administrativas até a sua criação em um daqueles entes federativos.

[7] Resolução Conema 92/2021  Dispõe sobre as atividades que causam ou possam causar impacto ambiental local, conforme previsto no artigo 9º, inciso XIV, alínea a, da LC 140, e sobre a competência supletiva do controle ambiental.

[8] Resolução Conema 95/2022  Altera a Resolução Conema 92/2021, que dispõe sobre as atividades que causam ou possam causar impacto ambiental local, conforme previsto no artigo 9º, inciso XIV, alínea a, da LC 140, e sobre a competência supletiva do controle ambiental.

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    é advogada e professora de pós-graduação na Emerj, Ibmec, PUC-SP, PUC-RS, Cedin, UNISANTA, ESAP/PGE-RJ, ESAJ/TJRJ e INBEC/UNIP. Coordenadora de Direito Ambiental da ESA OAB-RJ. Doutora em Planejamento Ambiental (Coppe/UFRJ). Coordenadora de obras e autora de artigos e capítulos de livro na área de Direito Ambiental. Diretora da UBAA (União Brasileira da Advocacia Ambiental).

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    é doutor e pós-doutor em Direito da Cidade pela Uerj, advogado e professor da UFPB e da UFPE e autor de publicações nas áreas de Direito Ambiental e Direito Urbanístico.

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