A Licença Social para Operar

A falta de infraestrutura é um dos principais problemas brasileiros, pois sem ela o país não pode trilhar os rumos de um desenvolvimento estável e, sobretudo, sustentável. Em tal contexto, as questões socioambientais possuem enorme relevância, pois com a falta de um adequado tratamento é impossível avançar. Infelizmente, a discussão sobre a matéria tem se limitado às críticas ao modelo de licenciamento ambiental que, para uns é leniente e para outros restritivo. Esquece-se que o licenciamento ambiental é mero instrumento da política nacional do meio ambiente e não um fim em si mesmo.

A LSO tem sua origem em  conflitos sociais entre empresas de mineração e comunidades nas áreas de entorno das minas. As operações minerárias, mesmo quando funcionando  dentro dos padrões legais aplicáveis, causam impactos que precisam ser mitigados, ainda  que não exista obrigação legal. O termo licença social para operar surgiu em 1967, como uma metáfora para as licenças exigíveis para a operação de uma empresa [2].  A partir da indústria minerária, o conceito de LSO tem se expandido para outras atividades econômicas e, não é exagerado afirmar que praticamente todos os grandes empreendimentos e projetos necessitam obtê-la.

A LSO é uma situação de fato e não jurídica. E, em tal condição, a sua "obtenção" não é garantia de sua permanência, pois ela é fruto de um processo dinâmico que somente se mantém caso seja renovado constantemente, mediante a construção de confiança, respeito e boa-fé entre as partes envolvidas.

A LSO objetiva equilibrar a relação entre as comunidades impactadas e o causador do impacto negativo. A ideia é que, se há um benefício global em decorrência de uma atividade, não é de justiça que uma pequena comunidade sofra sozinha as cargas negativas. Decorre daí que o beneficiário da atividade deve compensar de forma efetiva e duradoura o sacrifício das populações localizadas no entorno.

Esta situação de fato passa pela aceitação da atividade por parte dos stakeholders relevantes, isto é, aquele com capacidade concreta de impactar o desenvolvimento do projeto, tais como lideranças locais, sindicatos, organizações não governamentais, partidos políticos, comunidades tradicionais e povos indígenas.

Algumas instituições de fomento internacional tais como o Banco Mundial e o seu braço para o setor privado a Internacional Finance Corporation [IFC] incorporaram o conceito de LSO em seus procedimentos [3]. Os 8 padrões de desempenho da IFC [4] em seu conjunto indicam os elementos que devem compor a LSO e são um roteiro seguro a ser seguido pelos projetos de infraestrutura.

A LSO se desdobra em várias ações em favor das comunidades locais, tais como a realização de compras e utilização de serviços a serem fornecidos na região na qual a atividade está implantada. Há determinados movimentos que objetivam dar transparência às compras locais [5]. Na questão da geração de empregos, por exemplo, é importante que as empresas invistam fortemente em educação da comunidade, de forma que os empregos criados pela empresa possam ser ocupados pela população local. Em geral, o que se vê são empregos de baixa qualidade, dado o baixo nível de escolarização local. 

É importante observar que, muito embora, a LSO seja uma situação de fato, isto não tem impedido que ela seja discutida e levada em consideração por tribunais judiciais e administrativos. O Tribunal de Contas da União [TCU] [6] submeteu  à  discussão publica a questão da LSO na mineração brasileira e o seu relacionamento com a governança pública e corporativa.

No âmbito de disputas internacionais a LSO vem sendo, cada vez mais, levada em consideração. A Corte Permanente de Arbitragem [7] tem decidido alguns casos sobre a matéria. No caso Copper Mesa v. Ecuador Copper Mesa Mining Corporation v. Republic of Ecuador (PCA nº 2012-2) [8] houve uma importante discussão sobre a impossibilidade concreta de implantação de uma atividade de mineração, em razão de forte inconformismo da comunidade local. Sem discutir o mérito da decisão, o fato é que o Equador foi obrigado a indenizar a empresa que não conseguiu operar como estabelecido no contrato de concessão.

No caso SAS v Bolivia (South American Silver Limited v. Bolivia, PCA Case nº 2013-15) [9] foi discutida uma desapropriação de uma mina feita pelo governo boliviano, em razão de conflitos sociais entre mineiros, indígenas e camponeses com a mineradora. O tribunal arbitral, após ter examinado a questão decidiu que a expropriação [reversão da mina para o estado] não tinha sido arbitrária e que atendia aos requisitos de utilidade pública e benefício social. A corte arbitral concluiu que a reversão da mina fora feita com o objetivo de solucionar o conflito social. Por fim, foi decido que competia à mineradora obter a LSO.

Há vários outros exemplos de questões que foram submetidas a tribunais arbitrais internacionais em razão da falta de LSO. O tema tem sido pouco discutido no Brasil e, diante dos propósitos de retomada do crescimento econômico por parte do governo Lula 3.0, é importante que se debata seriamente a LSO, sob o risco de conflitos e disputas que poderão colocar em risco o necessário desenvolvimento econômico sustentável, inclusive socialmente.